欧盟指令要求成员国建立调解员制度

欧盟一向提倡成员国采取替代诉讼的、司法外的程序解决民商事纠纷，诉讼以外的方法更简便，更能帮助当事人有效地接近正义。在欧盟看来，“接近正义”的外延包括在个人、商业纠纷中获得多种纠纷解决途径救济的权利，诉讼外的纠纷解决途径应当与诉讼受到同样的重视。^[5]欧盟之所以强调调解制度，目的在于满足对公民自由和公正的保障（此为欧盟政策的重要组成部分）。欧洲议会指出：“诉讼和替代性纠纷解决机制的目标是紧密相连的，它们均希望在纠纷中迅速恢复法律秩序，保障当事人的实体权利，解决当事人之间的纠纷。”^[6]相较于诉讼，替代性纠纷解决机制性价比更高，并且能够帮助当事人避免传统的审判程序。在通常情况下，诉讼程序解决民事和商事纠纷更加复杂、昂贵，耗时也更长。早期，欧盟法指出，包括调解在内的替代性纠纷解决机制对处理消费纠纷，特别对涉及消费者权益保障的纠纷很有成效。

欧洲议会于2008年5月21日颁布的《调解指令》涉及民事和商事调解的诸多问题，是欧盟目前关于调解的主要立法，其目的在于保障成员国能够强化诉讼外替代性纠纷解决机制。在该指令中，调解被定义为双方当事人在中立的调解人的帮助下，努力达成友好协议的过程。这种方法可以被用于跨境纠纷的解决中，也可被用于其他民事和商事纠纷中，但是如果根据法律（比如婚姻家庭法和劳动法），当事人不能完全自主决定其法律关系中的权利义务，则不能使用调解。在欧盟法的框架下，调解最主要的内容就是强调调解的自愿本质。当事人应当主导调解，并且有权决定调解的形式和时间。但是，法院应当对调解的时间设定限制。^[7]调解的程序应当更加灵活，让当事人享有自主权。调解员不是法官，并不具有司法裁判功能，必须公正、有效地进行调解。该指令并未禁止成员国制定涉及强制调解的国内法，只要该法律未阻碍当事人及时获得司法救济。实际上，在某些纠纷中，强制调解的特性并不与调解的自愿性相违背，只要当事人可以随时诉诸诉讼。该指令还强调了调解过程的质量。指令要求为调解员提供培训，建立调解员工作守则，并为提供调解服务的机构设立国家标准。此外，调解程序的另一项重要特征是保密性。指令表明，调解的内容必须对任何随后进行的民商事诉讼或者仲裁保密。各欧盟成员国必须在2011年5月21日前实施该指令（第10条除外，该条文必须在2010年11月21日前实施）。^[8]在此背景下，意大利议会于2009年颁布了第69号法律，将调解作为纠纷解决的选择之一，同时授权意大利政府制定相关法令（Legislative Decree），以完善调解制度。2010年，意大利正式实施第28号法令。该法令引入了强制调解的规定，试图进一步扩大调解的适用范围。同年10月，意大利司法部颁布第180号命令（Ministry of Justice Decree），^[9]对调解组织、调解员资格以及强制调解费用等规定进行补充。而后，上述规定在2011年8月生效的司法部第145号命令（Ministry of Justice Decree）中被进一步修改。

此外，为符合欧盟法关于保障调解协议书强制执行力的规定，意大利法律规定，附协议书的调解报告，只要得到调解机构主席的认可且该协议书可以被强制执行，那么其具有与判决相同的执行力。调解机构主席应当在审查调解协议的内容是否与法律和公共利益相违背，并且确认调解是否遵守调解机构的规程后，确定该协议书是否可以获得强制执行力。获得效力确认的调解协议书可以成为强制执行、要求义务方履行义务、设立法院判定的抵押的依据。^[10]为与欧盟立法保持一致，意大利对调解程序的保密性采取了严格的控制。保密的责任主体包括所有参与调解的当事人，所涉范围包括所有通过调解获得的信息及陈述。^[11]除非获得该方当事人授权，调解员有责任就其与一方当事人单独谈话时所获得的信息^[12]对另一方当事人保密。调解员在调解过程中所获信息和陈述均属“专业秘密”，应受到保护。因此，该内容不能被用于此后的民商事诉讼及仲裁中，除非得到做出陈述的当事人，或者提供信息人的许可。法律不允许调解员在随后的程序中对其获得的信息作证。此外，如果证人证言的内容与调解中获得的信息及陈述内容一致，该证人证言也不能被作为证据提交。为此，调解机构的规章必须恪守调解程序的保密性原则。为了促进调解的发展，意大利法律提供了资金保障。如果调解成功，当事人将会从支付调解员的费用中获得相应的税额减免。如调解未成功，该税额减免金额减半。所有的调解协议和行为都免交印花税。(www.xing528.com)

2009年，欧洲议会采纳了一项2010年至2014年的行动计划，被称为“斯德哥尔摩计划”——一个关于公民权利、正义以及安全等问题的欧盟行动框架。^[13]调解促进公民接近正义，保障公民权利实现的功能与斯德哥尔摩计划追求的目标不谋而合。除了关注调解的独特功能之外，欧盟还尝试将其运用到更多的领域。欧洲议会于2012年12月19日出具了一份报告，主要对欧洲议会和理事会就参与和宣传“Horizon 2020”计划^[14]制定的规则提出部分建议。该报告提出如下要求：为“Horizon 2020”计划的实施提供专门的控告程序，只要涉及该计划，任何领域的控告都可以使用这一程序；当一个控告不能通过既定的控诉程序得到满意解决时，在符合《调解指令》的前提下，可以选择调解程序解决纠纷。^[15]由此不难发现，欧盟十分重视调解程序的运用，即使在一个临时性的控告程序中，也不乏调解的倾向。