中国的多元化纠纷解决机制的优化方案

20世纪中期以来，西方国家以“接近正义”为目标的民事司法改革进入了第三阶段，并迅速与ADR运动汇聚为建构多元化纠纷解决机制的潮流。^[74]经历了90年代的曲折发展之后，面对社会治理和纠纷解决的需求与挑战，我国的法制建设和民事司法改革也在探寻自身的经验和道路，显示出构建多元化纠纷解决机制的契机。时至今日，法院已成为构建多元化纠纷解决机制的核心力量，其表现出的积极态度和相关政策既是对我国社会治理现实的理性回应，又与世界司法改革和ADR运动的潮流殊途同归。^[75]

多元化纠纷解决机制改革是中央部署的重要司法改革任务之一。从2004年到2014年，最高人民法院牵头这项改革任务，带动了各种纠纷解决机制的发展，使多元化纠纷解决机制成为国家治理体系和治理能力现代化的重要方式之一。在此背景下，近年来我国多元化纠纷解决机制不断发展。2009年3月，最高人民法院公布《人民法院第三个五年改革纲要（2009—2013）》，提出要“建立健全多元纠纷解决机制……加强诉前调解与诉讼调解之间的有效衔接，完善多元纠纷解决方式之间的协调机制，健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷调处机制”。2009年8月，最高人民法院公布《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》，旨在鼓励行政调处、人民调解、商事调解、行业调解的发展，促进多元化纠纷解决机制的完善。

2010年8月，全国人大常委会通过了《中华人民共和国人民调解法》（2011年1月1日起施行）。这部新法律坚持人民调解的群众性、民间性和自治性，进一步完善了人民调解的组织形式，体现了人民调解的便利性和人民性，明确了人民调解协议的效力和司法确认制度，突出调解优先。据报道，目前全国有82万个人民调解组织，422.9万名人民调解员。2013年，人民调解组织共化解各类矛盾纠纷943.9万件。^[76]

2015年2月，最高人民法院公布修订后的《人民法院第四个五年改革纲要（2014—2018）》，提出“健全多元化纠纷解决机制。继续推进调解、仲裁、行政裁决、行政复议等纠纷解决机制与诉讼的有机衔接、相互协调，引导当事人选择适当的纠纷解决方式。推动在征地拆迁、环境保护、劳动保障、医疗卫生、交通事故、物业管理、保险纠纷等领域加强行业性、专业性纠纷解决组织建设，推动仲裁制度和行政裁决制度的完善”^[77]。

2015年4月9日，最高人民法院在四川眉山召开全国法院多元化纠纷解决机制改革工作推进会，提出了“国家制定发展战略、司法发挥保障作用、推动国家立法进程”新“三步走”战略，强调要加快推进中国多元化纠纷解决机制改革的进程，在全社会树立“国家主导、司法推动、社会参与、多元并举、法治保障”的现代纠纷解决理念，同时要积极推动六大转变，即诉调对接平台从单一平面的衔接功能向多元立体的服务功能转变；推动诉调对接机制从单向输出向双向互动转变；推动诉调衔接对象从重点突破向全面启动转变；推动诉调对接操作规范从零散差异向系统整合转变；推动解纷人才的培养从经验型向职业型转变；推动法院内部调解机制从粗放型向精细型转变。这既是对我国多元化纠纷解决机制十年探索之路的总结，亦是对我国未来法院附设调解的发展提出的明确目标。^[78]

十余年来，最高人民法院按照中央部署牵头多元化纠纷解决机制改革，从试点中总结可推广、可复制的经验，从探索中寻找纠纷解决的一般规律，从实践中更新理念和方法，从理论上丰富社会治理体系的基本问题。司法确认制度的确立、先行调解原则的明确，眉山会议“新三步”战略的提出，厦门地方立法的制定^[79]……一步步改革措施的落实，一个个改革成果的展示，标志着中国多元化纠纷解决机制从初创走向成熟，从单一走向复合，从后台走向前台，走出了一条尊重规律、循序渐进、务实稳妥的多元化纠纷解决机制改革之路。(www.xing528.com)

2016年6月28日，最高人民法院发布《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》，提出如下主要目标：建设功能完备形式多样、运行规范的诉调对接平台，畅通纠纷解决渠道，引导当事人选择适当的纠纷解决方式；合理配置纠纷解决的社会资源，完善和解、调解、仲裁、公证、行政裁决、行政复议与诉讼有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制；充分发挥司法在多元化纠纷解决机制建设中的引领，推动和保障作用，为促进经济社会持续健康发展、全面建成小康社会提供有力的司法保障。

中国的改革开放目前已进入新常态的发展时期，经济运行面临较大的下行压力，产能过剩和需求结构升级矛盾突出、经济增长内生动力不足、金融风险有所积聚等问题突出。与此同时，市场在资源配置中的基础性作用不断加强，“大众创业、万众创新”、“一带一路”等国家政策导向也更加明显。在这样的大背景下，作为市场经济活动的另类表现形式，商事交易结构日益复杂、形式不断创新，商事争议范围不断扩大，商事争议的数量和金额都呈现巨量化趋势，争议主体有群体化趋势。随着我国目前经济的发展和各类政策的导向，商事纠纷解决将面对更多新型的问题。

目前商事纠纷的数量和仲裁案件数量均呈现急剧增长之势，大量的商事纠纷亟待解决，这也从侧面表明仲裁制度有巨大的发展空间。截至2015年12月，全国共有244家仲裁机构，较之2014年增加9家；所有仲裁机构受案总数量为136924件，较之2014年增加20%；其中受理案件数量增加的仲裁机构有162家。^[80]仲裁机构受理案件数量虽无法与法院相比拟，但其所呈现出的增长趋势却令人惊叹。以湛江仲裁委员会（即湛江国际仲裁院，以下简称“湛仲”）为例，2016年“湛仲”共受理民商事案件28295件（互联网26905宗，传统方式1390宗），比2015年增长54.6倍，处理涉案标的额131.65亿元，比上年的75.8亿元增长了73.68%。^[81]据统计，我国仲裁已连续20年保持了收案数量和标的额增长，年均增长率高达30%多，累计受理民商事纠纷100多万件，标的额17900多亿元，显示了“新的历史条件下正确地处理人民内部矛盾和妥善解决社会纠纷的强大功能，赢得了广泛的社会认可”。^[82]

近几年，我国仲裁受到社会各界的肯定和认可，各地纷纷设立仲裁机构。在“一带一路”战略和自贸区政策的推动下，我国仲裁事业加快了发展的脚步，队伍不断壮大。与此同时，中国的仲裁机构也逐渐走向世界，境外仲裁机构竞相在中国设立代表处。早在2012年9月，中国国际经济贸易仲裁委员会即在香港设立分支机构。2015年11月，香港国际仲裁中心率先入驻上海自由贸易试验区，随后新加坡国际仲裁中心、国际商会国际仲裁院在上海自由贸易区设立代表处。这一趋势表明中国仲裁的国际化程度进一步加深，但也面临更大的挑战。

截至目前，我国多元化纠纷解决机制改革已实现了两个重要跨越：一是从部分法院与调解等非诉讼机制对接的探索，升级为全国范围内受到各界普遍认可的制度体系。二是从法院缓解办案压力的“权宜之计”，升级为国家治理体系和能力现代化的战略行动。^[83]多元化纠纷解决机制的改革对于化解社会纠纷、节约司法资源、发挥各种解纷方式的功能起到了重要的作用。在人民调解组织蓬勃发展的同时，各类行业协会、商事调解组织等ADR机构在全国各地茁壮成长，在整个社会纠纷解决领域起到了助推的效果。我国有关多元化纠纷解决机制的政策和实践，既符合我国的现实需要，同时也顺应了当代世界善治之大势。^[84]