追求更美好生活的结语

法律的自然作用是造成一个伟大的民族，而不是统治这个伟大的民族。这是孟德斯鸠对古罗马帝国盛衰原因的总结，也是萦绕本书的魂灵。

新世纪以来，我国经济社会高速发展，人民生活富裕安康，中国距离民族复兴从未如此接近。光荣时代之下常伴有时代的暗影，这是一个折叠的时代。在社会转型和国家法治建设加快的背景下，公共事务愈加繁杂，政府管理遭遇瓶颈，公民对实质法治的需求日益强烈。政府理政方略和行政法面临着转型变革的现实呼唤。2013年，党的十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化，强调切实转变政府职能，深化行政体制改革，实现有效的政府治理。它宣告中国政府理政方略由“管”向“治”的转变。政府治理现代化的核心是法治政府，是以良法治理政府，而政府又以良法施行善治，二者互相融合、同步推进、有机统一于国家治理现代化之中。

政府治理根植于中国特色社会主义实践，主张政府主导的多元主体参与，公共权力运行的多向互动，协商与合作为主的治理方式，寓管理于服务之中、以人为本的行政目的。它强调政府对市场、社会和公民的责任与终极关怀，既要求政府培育企业、社会公共组织和公民管理国家事务、经济文化事务的能力，以人为中心，关心人的解放、自由和尊严，又要求政府自我变革以建成现代政府。政府治理的内核是民主，它承袭了政府管理改革成果，又摒弃了一元化、单向度、强制性的管理弊端，并从内、外两个维度进行着治理变革。在政府治理内在维度上，政府推动着其职能向有限有效方向优化，对组织机构进行扁平化改造，促进了政府活动由片面追求效率向公平行政的调适。在政府治理外在维度上，政府着力打造多元化治理主体结构，为实现公共服务最优化供给的行政目标，合理选择公私混合的多样化治理行为方式。

伴随政府治理变革，与政府管理相适应的传统行政法面临着挑战与困境。在功能上，政府治理要求行政法从传统的维护权力转向规范、控制权力。在价值追求上，与治理相契合的行政法主张公平和自由优先，以矫正片面追求秩序和效率所造成的消极影响。同时，传统行政组织法对政府内在维度变革的规范不足，也缺乏规范多元主体结构的制度安排。单一性、强制性的传统行政行为法也无法有效规制刚性与柔性并重的多样化治理行为，而且对抗性、单向度的传统行政程序法也无法为协商性、交互式、多向度的政府治理行为提供程序引导。特别是，政府治理的主体多元、行为多样，使得治理关系表现出公、私复合和混合状态。传统行政监督机制无法制衡政府权力的扩张，而且对政府治理产生的混合性纠纷，行政救济也缺乏足够的应对机制。(www.xing528.com)

行政法必须重构自身功能与结构以回应政府治理变革。政府治理需要谦抑的行政立法，积极自主的行政执法，能动有效的行政监督与救济。行政组织法应当加快推进政府职能与机构设置的法制建构，促进政府体制改革的法定化、程序化和规范化，建立政府体制改革的监督和评价机制，并及时将改革成果通过立法固定下来。同时，要转变一元化行政主体、“政府—相对人”二元关系结构的制度设计基点，构建行政主体多元、“政府—社会公共组织、企业、公民—相对人”多向度互动网络关系结构，建立以政府责任为中心的责任体系，厘清合作共治的疆域，规范政府主导权，明确社会公共组织、企业和公民在协商共治中的辅助责任。同时，行政行为法应当以行政为面向，不偏执于传统理论的拘囿，建立“规则制定—任务执行”的行为方式体系，立法授权政府以行为方式选择权，尊重行政自主。在司法控制之外，建立交往理性的反思型行政程序法，将公平、平等价值融入行政化程序设计之中，为协商与合作治理提供充分的程序制度安排，强化对行政行为的自制力度。为保护公民权利与自由，必须强化对政府权力的制衡机制建设，建成以监察委员会的政治监督为核心、检察机关的法律监督为保障、行政机关的专业监督为关键的监督体系。在行政救济中，人民法院要进一步创新行政诉讼制度，深化行政体制改革，实质性化解行政争议，同时推进多元纠纷解决方式的功能整合，形成分工有序、强度递进和有机衔接的纠纷化解机制。此外，司法应当能动地以行政裁判、释法明理、司法建议、联席会议等方式协同政府改善治理，实现良法善治的共同使命和信仰追求。

但是，在政府治理与行政法的耦合共进中，治理的陷阱和法治的限度是不容忽视的：一是政府治理的回应性、灵活性和多样化，暗含着去中心化、去权威化，这与行政法中普遍性、权威性、时滞性的规则安排之间是有冲突的，必须协调灵活与权威的关系，警惕无政府主义和政府不作为。二是政府治理的开放性、透明性，要求不能固化利益群体、阶层，使新的利益群体能随时与政府协商共治。但是，行政法的重复实践会惯性地固化利益群体，使新的利益阶层难以挤入与政府的协商合作之中。因此，行政法必须开放制度设计，不断反思制度实践，并作出制度修正。三是政府治理存在民粹主义、民主滥用与低效、秩序失范的潜在风险，行政法要维护稳定、安全、有序的治理秩序，必须要协调好“精英治国”和“草根治国”的矛盾，确保治理秩序的可控。四是政府治理主张行政自主，但多元主体协商共治的责任分摊，导致的责任模糊和推诿责任，始终是行政法治的潜在威胁。对责任性的担忧，要求行政法对政府内部行为予以规制，建立联通内、外部行政的程序规则。同时，主体间性的网络化多元主体结构、多样化行为方式的选择也必须有完善的程序规制。诚然，政府治理现代化建设和行政法体系健全不是一蹴而就的，二者的发展完善之路，就是克服自身局限、互动共进的历程，是用法律提升政府治理能力和破解治理难题，以政府治理落实法律精神，建设法治政府的新时代征程。这也是今后研究需要长期深耕的方向。

相信法治能够造就一个伟大的民族，因为宪法给予了人民尊严，也会通过行政法让人民有着更美好的生活。