权利保障多元救济机制的优化措施

（一）行政诉讼制度的再创新

2014年《行政诉讼法》和2018年《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》对行政诉讼制度已有不少创新，相当程度上突破了政府管理的理念局限，但是依然不能为政府治理中混合性纠纷提供充分、明确的审查依据和救济保障。

首先，行政诉讼受案范围有待深入拓展。《行政诉讼法》及其司法解释采用“概括+肯定/否定列举”方式确定的受案范围仍主要是单向性、强制性行为，协商性与合作性行为极少，而且行政指导、调解、行政机关作出的过程性行为等均被排除出受案范围。这意味着权利救济途径要窄于政府治理过程中主体及其行为产生的纠纷类型。同时，《行政诉讼法》规定受案范围的立法技术也值得商榷。该法第2条没有界定行政行为的内涵，实际是赋予了法院解释行政行为来控制行政诉讼规模的自由裁量权，那么在肯定性列举和否定性排除之间，就会产生大量有关案件性质的争议地带。在立案登记制下，这些既不属于肯定性又不属于否定性范围的案件类型，会成为法院根据具体受案数量来选择性受理，它容易导致司法权的滥用。此外，《行政诉讼法》对行政主体的认知还停留于行政机关和授权组织的层面，这也窄于政府治理的行政主体多元结构范畴。因此，为化解政府治理中产生的纠纷，必须将行政诉讼的受案范围和被告的主体范围作扩大调整。由于我国已经确立了立案登记制，立法技术上对行政诉讼受案范围可以采用“原则肯定+否定列举”的方式，即公民及相关组织不服行政行为的，都可以提起行政诉讼，同时明确列举应当排除的案件类型。如此，既能促进行政诉讼与政府治理的接轨，也能推动行政诉讼与立案制度的衔接。

其次，行政裁判审查与适用依据的拓宽。在政府治理中，除国家的制定法之外，协商制定的规则、自治规约、契约等软法被大量适用于处理公共事务，它们提高了行政的正当性和可接受性，也给行政诉讼带来了新的审查对象。诚然，法院对行政的合法性审查仍是行政诉讼的重点，但是与合理性审查的结合已是不可逆转的趋势。政府与社会公共组织、企业、公民的权力分享，可以经司法的合理性解释来使之合法，如比例原则、公序良俗。同时，司法又必须坚持公权力不可处分性的底线，严格审查协商形成的规则和合作共治行为，要确保这一行为在法治范畴内以法治思维和法治方式运作。不过，就审查强度而言，法院对协商、指导、合作等柔性行为的审查应当弱于对行政处罚等强制性行为的审查力度。法院还可以在裁判文书的说理部分适当援用协商性、合意性规则，以证明政府行政的合理性与否。

最后，行政审判方式的多样化发展。新行政诉讼法为行政审判提供了一些新的程序制度，如简易程序、调解、附带民事诉讼等，但这还不能完全与政府治理中混合性纠纷的化解诉求相接轨。政府治理的行政自主、公私互动与结果最优，要求司法在公平的基础上综合运用公、私纠纷解决方式，高效率地解决争议。具体而言，一是扩大简易程序适用范围，并进一步简化程序环节。对于事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的第一审行政案件，原则上都可以适用简易程序。二是扩大调解的适用范围。对于政府治理中公私合作产生的纠纷，都可以通过调解结案，因为合作行政是以双方协商达成合意为前提的。三是完善行政附带民事诉讼，将涉及公权力和公共职能的纠纷一概纳入行政诉讼范畴，“一揽子”解决行政争议，进而理清行政诉讼和民事诉讼的界限，建立起二者之间有效衔接的程序机制。四是增加行政和解制度。和解的当事人主义与政府治理中协商合作的民主精义是相契合的，它们都主张国家权力谦抑和尊重利益主体意愿。和解制度在刑事司法领域的适用，早已突破国家权力不可处分性的限制。况且，和解在行政审判实践中已被广泛适用，也就是通常所说的“做当事人的工作”，结果上表现为和解后的原告撤诉。

（二）行政审判体制的内生式改革(www.xing528.com)

《行政诉讼法》修改和铁路运输法院改革之际，原本是设立行政法院的良机，但由于诸多因素导致机会流失。^[150]在当前制度框架中，要与政府治理模式相适应，行政审判体制必须改革与行政区划重合的管辖机制。首先，通过司法解释给予原告管辖选择权。行政审判管辖权是防止政府干涉案件审理的制度安排。考虑到诉讼便利和对选择权的尊重，若原告选择在当地基层法院起诉，应当允许。这也符合政府治理中主体间协商合作，并由主体自行选择决定自身权益实现方式的理念。其次，加快推进行政案件的跨行政区划和相对集中管辖。以铁路运输法院集中管辖为依托，推动基层法院跨行政区划管辖，使行政案件全部纳入跨行政区划管辖范畴。对于集中管辖产生的案件数量增速过快的情况，相关法院可以打破按照业务庭的性质分案的做法，实行随机分案。最后，制订专业法官培养计划。对集中管辖行政案件的法院，高级法院应当以培养专业化行政审判人员为目标，在人员招录、遴选、培养、轮岗、生活关照等方面予以政策倾斜，同时协调政府，安排候选法官到行政机关挂职，使之熟悉行政规律。

（三）多元纠纷解决机制重构

政府治理的混合性纠纷需要多元纠纷解决方式，且不同方式之间应当形成相互配合、有机衔接的机制。但是，我国的多元纠纷解决机制与行政诉讼之间衔接不足，替代性纠纷解决方式没有充分发挥出过滤行政争议的应有功能，导致大量争议涌入行政诉讼。行政争议往往有着由小到大的发展轨迹，相应的纠纷解决制度安排应当是由灵活性、柔性到程序性、刚性的递进。换言之，在争议初始阶段，双方矛盾较为缓和，往往是纠纷化解的最佳时期，应当尽可能提供方便、灵活的多元纠纷解决途径。通过不同纠纷解决方式的衔接递进，逐步过滤纠纷数量，使法院有权威和精力处理剩下的争议。因此，多元纠纷解决机制应当建构起替代性纠纷解决方式前置、行政复议居中、行政诉讼居后的结构。

替代性纠纷解决机制前置，有助于协调各方力量及时化解行政争议。在行政争议产生之初，当事双方之间矛盾尚未完全激化，而替代性纠纷解决方式的多元化、程序的非正式性、变通灵活性、平和互利性，正好能够满足实质性化解争议的需要。相反，一旦发生行政争议即向法院起诉，在对抗性司法程序中，原、被告之间矛盾已经激化，且对采用替代性方式解决纠纷的意愿微弱。如果法院坚持适用替代性纠纷解决方式，容易造成当事人与法院之间的对抗，同时也会使公众误认为行政诉讼的纠纷解决功能不足，从而损害司法权威和公信力。替代性纠纷解决机制前置要求，一是建立政府先行化解的主体责任。在行政活动之前，政府治理的政策设计中应当有防范和处置纠纷预案，减少行政争议发生的潜在风险。在纠纷发生后，执法人员、部门领导、行政机关负责人应当依次化解，回应相对人的利益诉求，降低对抗情绪。同时，对于在行政纠纷化解中推诿或者不作为，造成严重后果的，应当追究执法人员或者相关领导的违法违纪责任。二是法制建构行政调解、行政仲裁、行政和解制度，完善各个纠纷解决机制之间的协调与衔接，给予公民对纠纷化解方式的选择权，最大限度地发挥政府化解纠纷的制度和资源优势。三是依法确立社会公共组织的纠纷化解主体地位，以填补政府和国家制定法在行政争议解决中的空白。

行政复议居中，有助于承前启后高效化解行政争议。行政复议对行政争议的化解能力和程度，直接影响到行政诉讼的制度安排。以政府治理的行政自主与自制原则为参照，它要求激活和强化行政复议制度的纠纷解决功能：一是扩大行政复议受案范围。行政复议的本质是上下级政府之间的层级监督，是对下级政府活动的全面监督。因此，政府治理中产生的所有纠纷均应当纳入复议范围。二是建立简化的司法化复议程序，确保行政争议得到中立、公平的解决。行政复议机构应当具有相对的独立性，建立行政复议委员会，推动行政复议权的相对集中行使，复议委员设常任委员和非常任委员，常任委员应当从具有法律职业资格的人员中选拔，非常任委员应当为公共行政、行政法领域专业人士，复议案件审理适用庭审程序，以少数服从多数原则，由委员合议讨论决定案件处理，同时实行一级复议制度，当事人不服复议决定的，可提起行政诉讼。