传统监督行政权力制衡机制的不足

监督行政（或称“行政监督”）是规范行政权行使，防范和纠正行政违法和不当行为，维护国家和公民的合法权益，提高行政效率，促进行政任务达成以增进公共福祉的重要制度。从因应治理变革角度考察，传统监督行政机制的权力制衡不足，导致监督的整体效率低、对行政过程的监督不严以及对行政任务执行者的监管不力。

（一）监督行政的主体分散，整体监督低效

我国行政法制已经建立起多主体、多方式、多途径的监督行政体制，但是监督系统诸要素间结构较为紊乱，各个监督主体的监督职权、程序、范围及其相互关系等问题仍有待法律的进一步明确规定，致使监督工作的协调配合不足，尚未形成良序高效运转的有机整体，没有发挥出监督体制的整体功能。

首先是外部监督结构失衡。外部监督是指行政主体以外的权力主体对行政主体及其工作人员的监督。^[159]在我国政体中，人大监督是监督行政体系中极为重要的环节，但其监督的权威性和实效性不足。这中间既有监督法制不完善、机构不健全、方式不完备等制度缺失的原因^[160]，也有人大每年会期较短而所需审议事项过多、人大代表能够获取的相关政府信息有限等机制运行不畅的原因^[161]。就司法监督而言^[162]，当前省以下法院、检察院人财物统一管理等司法改革措施正在积极推进中，这有助于扭转地方司法机关受制于同级行政部门的状况，有利于检察监督职能的施展。但是，检察监督也面临着与人大监督相同的根本性难题^[163]，甚至在监督过程中还会遭遇人大的压力。伴随国家监察体制建设，检察监督在强化独立性的同时，还面临着监督职能重新定位的现实问题。

其次是内部监督结构失衡。内部监督是指政府内设专门监督机构，或者具有隶属关系机关之间的监督。^[164]在该结构中，审计机关是政府的组成部门，作为监督客体的各级政府往往控制着监督主体的人、财、物等事项，同级政府行政首长还实质性影响着监督客体的领导人任免，而层级监督中的上下级行政机关之间又有着天然的利益纽带关系，因此内部监督是一种依附性较强、独立性欠缺的同体监督结构。同体监督结构的制度性缺陷是“再锋利的刀刃，也砍不了自己的刀把儿”，特别是难以真正有效监督“关键少数”的领导干部，是一种成本高、实效差的监督机制。

（二）监督行政的重点偏离，过程监督懈弛

传统上对行政的监督通常与行政个案和行政行为联系在一起，主要是对行政执法过程中违法行为的监督，重点是“查错纠偏”，目的是纠正行政权的错误行使，尽可能减少违法或不当行为给公共利益造成的损失，并通过惩戒相关责任人员，教育和引导公务员依法行政，是以事后惩戒为主的监督机制。在政府治理框架中，作为监督行政制度的原生功能，事后惩戒仍是规范行政权运行和保障行政目的实现的重要方式。但在事后阻止或惩罚之时，行政行为毕竟已经对公共或私人利益造成了侵害，甚至于已无法实现行政任务的预设目标。因此，必须强化对公共行政过程的全方位监督，发挥监督的事前预防和事中保障支持功能，而这正是我国监督行政体制的薄弱环节。

一是预防功能薄弱，对于行政权违法行使、社会公共组织或企业垄断或低劣公共服务的情况不能提前预防和阻止。政府与社会、市场之间互动合作的本质是资源互换和利益博弈的过程，社会公共组织、企业与政府合作的根本目的是最大限度地获取公共利益来实现自身利益最大化，而行政权对资源分配的决定性作用，使得掌握权力者容易成为寻租对象。同时，社会公共组织和企业对自身利益的追求，还希望政府承担更多的风险，甚至通过垄断或降低服务品质来获取更多利益。(www.xing528.com)

二是保障支持功能薄弱，对法律、法规、规章、决定、行政协议等规范执行过程的监督不到位。合作行政要求政府具有契约精神，各方主体均应依法依契约行为，而监督行政体制就是双方合作完成行政任务的制度保障。但是在实践中，监督行政过程所设置的程序规则，如听证、信息公开、重大决策公示、专家咨询等，常被政府以各种理由推诿而得不到有效落实。在缺乏监督的环境中，政府直接干预合作项目，或者以批准竞争性商业项目等方式改变原合作项目的外部环境，或者不履约、不完全履约等情况也就屡见不鲜。^[165]政府与市场、社会之间缺乏互信，说明监督行政体制对合作行政的保障支持功能还有待强化。

（三）监督行政的客体有限，专业监管滞后

在政府管理中，政府是公共权力的垄断者，社会公共组织、企业和公民是被动地接受政府管理和服务，所以监督行政仅需审查行政行为的形式合法性。在政府治理下，企业、社会公共组织等主体成为公共管理和服务的供给者，它们理应被纳入监督范畴。但是，传统监督主体缺乏常态化监督企业、社会公共组织的知识和精力。从制度逻辑上讲，政府将行政任务交由其他主体执行，相关部门就必须承担起监督责任，然而当前这些部门的专业化监督水平仍然滞后于合作行政的发展需要。

一是监督内容模糊，缺少专业化监管规则。我国尚未制定规范政府与市场和社会合作的法律，相关规定散见于《中华人民共和国政府采购法》（以下称“《政府采购法》”）、《中华人民共和国招标投标法》、《基础设施和公用事业特许经营管理办法》、《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》等规范性文件中，这对约束政府监管市场和社会的作用极为有限。一些地方政府尽管制定了指导性文件，但还是存在规定不够具体、缺乏操作性的问题，而且各地政策差异又阻碍了跨区域公私合作的发展。^[166]

二是监督职能分散，缺少专业化监管机构。在纵向上，中央与地方对合作行政的监督边界不清。由于中央政府没有专门监管机构监督合作行政，地方政府扮演起了“运动员”和“裁判员”的双重角色，而较大的权限使地方政府往往将公私合作模式视为减少财政支出和实现政绩的融资工具，当涉及自身利益时就主动干预，反之则不作为，使监督缺乏实效。在横向上，同级部门监督职能交错，职责不清。市场或社会主体参与政府治理会涉及财政、发改、审计、国土、环保、民政等多个行政部门，各部门间又缺乏有效的沟通和衔接机制，致使监督重复或者出现监督空白。

三是专业化监管人才短缺。在公私合作行政领域，我国政府探索实践的时间不长，而监督内容又往往涉及工程、大数据、财政等多领域知识，从审批、中期监管到绩效评估都需要相应的团队或人才。^[167]由于绝大多数公务员是传统模式下进入政府部门工作的，并不具备足够的监管能力。