传统行政监督与救济机制的变革呼唤创新与进步

监督行政法律关系是行政法调整的主要关系之一，它是指国家有权机关监督行政活动过程中与行政主体形成的且受行政法规范的关系，是基于行政法律关系而产生的关系。^[156]行政活动的监督可以由有权机关主动采取，也可以由利害关系人请求有权机关采取。后一监督方式对于行政侵权行为的受害人是一种救济手段。^[157]换言之，监督与救济是监督行政法律关系的一体两面。

在我国，国家立法、国家监察、司法机关和行政机关是监督行政法律关系的主体。其中，国家监察是权力制约权力的机制，司法审查是以权利制约权力的制度设计。公民、法人或其他组织对行政活动的监督是一种权利监督，它一般是在行政救济关系中依托有权机关或组织，才能使公民、法人或其他组织具有监督行政活动的主体地位。作为法学概念，行政救济是指行政相对人的合法权益因行政主体违法、不当行政或者合法行使公权力的行为造成损害的，有关机关或组织应相对人请求依法制止或矫正损害，恢复和补救其合法权益的制度。它有广义和狭义之分，广义上行政救济制度包括行政复议、行政诉讼、行政申诉、行政补偿和赔偿等多种手段，而狭义上是指行政复议和行政诉讼。结合党和国家机构改革、行政监督与救济的发展走向，这里从权力制衡角度来理解监督行政制度，并从广义上理解行政救济，但以行政诉讼为重点。

伴随政府治理变革，在“政府—相对人”之间单向行政法律关系之外，衍生出“行政主体（政府）—社会公共组织、企业、公民—相对人”之间多维网络化关系。其中，第一维度的是政府、企业、社会公共组织、公民之间协商合作关系。经双方或者多方协商达成相关执行行政任务的合意，政府对执行者的准入资格、公共产品价格、质量与标准等方面承担监管责任，监督行政任务的执行过程，在其他主体不能按约定完成任务时，承接履行该任务。^[158]第二维度的是社会公共组织、企业与相对人之间的服务或管理关系。双方法律关系以私法契约或者行政委托等为基础，社会公共组织、企业供给服务或维护秩序，相对方支付服务费用或接受管理。第三维度的是政府与相对人的间接行政关系。政府向社会公众担保执行者不会减损公共产品和服务的品质，且对质量降低、违法管理等行为承担责任。因此，政府治理中的法律关系既有公法关系，也有私法关系，还有公私复合性关系。(www.xing528.com)

这一混合性关系改变了政府管理中单一公法关系状态，也改变了监督行政法律关系的内容。在政府管理中，行政主体和相对人之间关系是监督行政的对象，监督的客体是行政行为，主要通过事后对国家责任的消极评价，进而对个体受损害的合法权益予以赔偿或者补偿的给付性救济。在行政法律关系发生变化后，对行政活动的监督不应限于行政主体，还应包括执行行政任务的社会公共组织和企业。行政救济不再限于行政主体与行政相对人之间的公法争议，还应考虑审查行政主体与行政任务执行者之间、执行者与社会公众之间、行政主体与社会公众之间的混合性争议。在这一背景下，依托传统行政行为理论构建的监督与救济机制显得张力不足，难以有效回应行政法律关系复杂化的功能需求，它必须在适应政府治理变革中去实现自我革新。