（一）行政行为的缘起与拓展
行政行为的概念源自法国学者在大革命后用“Acte Administratif”一词来表示行政机关在法律之下通过类似法院裁判方式处理具体事项，它实质上是要求相对人对主权者单方面决定或者命令的服从。当代法国行政法已不再将行政活动与国家任务相等同，“公务”概念经狄骥等学者倡导成为行政法的基石[101]，在通常识别行政行为的组织性质、行为性质和行为功能三个标准中[102]，功能意义的行政行为成为主流观点[103]。正是在这一意义上，行政行为具有了确定行政法院受案范围、解决与普通法院之间管辖权争议的诉讼功能。[104]
1826年，德国学者从法国移植了行政行为（Verwaltungsakt）概念，用以解释行政机关根据公法和私法实施的所有行政措施。之后，奥托·迈耶将之定义为“从属于行政的政府裁决”，是政府对具体情况中臣民权利与义务的决定。迈耶的目的是在法律行为的概念之下确立行政行为的公法性质，使之对应于私法中的民事行为概念，并用行政行为作为分析政府活动和行政救济的工具，促成行政法具有独立于私法的地位，据此建构行政法学体系。[105]在这一自由法治国背景下，以公权力、命令性和强制性为特征的定义，反映了人民屈服于政府之下的公法形态，但它与社会法治国理念背道而驰。[106]伴随公共行政实践发展，德国学者不断健全完善着迈耶的行政行为概念与理论体系，其中三位学者的论述最具代表性：一是耶利内克（Walter Jellinek）将行政区分为“公权力行政” 和“非公权力行政”；二是弗莱纳（Fritz Fleiner）改变了将公共机构视作具有一种特别公权力的法律形式的认知，提出以机构担负的行政任务来辨别公共机构和私人企业，公共机构是为达成不同行政任务所设立的组织，非公共机构的行为应排除在行政行为之外；三是福斯多夫（Ernst Forsthoff）提出“生存照顾” 的概念，认为行政行为的特征由所追求的任务决定，而非法律形式。[107]德国学者以行政行为为支点向外拓展研究行政的活动方式，发展出了完整的行政方式教义学，也将行政法秩序塑造为型式化的行为秩序[108]，但至今迈耶揭示的行政行为的本质特征仍具有决定性意义[109]。但在行政诉讼中，权利救济的范围已不限于行政行为。[110]因此，德国的行政行为概念既与行政法治、行政诉讼紧密相联，也是逻辑自洽的缜密学术概念，兼具诉讼与学理功能。
日本法制深受德国影响，但学者译介的行政行为概念没有被立法采用，而仅是作为一个学术用语。正由于此，行政行为概念的解读呈现出众说纷纭的状态。较为普遍的认识是，行政行为是指行政厅针对具体事实，依法行使公权力，对外部直接产生法律效果的行为。[111]在这一意义上，行政行为概念不包括统治行为、立法行为、公法契约以及公法上的联合行为。法律中，行政机关的不同行为通常是用许可、命令、禁止、特许等具体词语来表示，这些行为统称为“行政厅的处分”或“行政处分”[112]，而其含义与行政行为的学术理解是相同的[113]。战后，日本借鉴吸收了英美法注重权利救济的传统，重视行政程序和扩大行政诉讼范围，不过分执着于概念的厘定，认为行政行为是法的重要工具，但在行政活动中并不是排他性工具。[114]英美法系国家没有形成类似于大陆法系国家中的行政行为概念，主要是因为英美法诉讼制度没有将法院系统分立为受理公法或者私法案件。
从上述理论变迁来看，行政行为是极具争议的动态概念，其发展现状大致可归纳为：一是对行政行为的本质认识基本趋同，即公共权力或行政权是行政行为的一般要件，主张行政行为具有外部性、单方性、具体性、法律效果性等性质。二是行政行为的外延是可拓展的，新形式的行政行为不断涌现。三是行政行为的行政诉讼导向功能弱化，行政救济范围不再局限于因行政行为产生的争议。
（二）中国语境的行政行为
受德日法学方法影响，我国行政行为理论体系接近德日。[115]在《行政诉讼法》颁行前的学术探索中，学者们已尝试创设抽象的核心概念来统合政府活动特征及其内在逻辑。[116]与政府管理相适应，“行政行为”被用以代称“行政管理活动”。[117]1989年《行政诉讼法》颁行后，学者们建构的行政法学总论体系虽然在具体组成部分上不尽相同，但总体上都围绕着行政行为或具体行政行为的概念来展开学理体系。
关于行政行为概念的理解，我国学者各执一词[118]，章剑生归纳的最广义说、广义说、狭义说、最狭义说，较为全面地反映出行政法学界对这一问题的认识[119]。其中，主流解释与德国法中“行政行为”、日本法中“行政处分”的内涵大致相同，都强调行政行为的权力性、单方性、法律效果等特征。2000年，最高人民法院通过在司法解释中列举行政诉讼受案范围的方式，将行政行为的外延从主流观点理解的单方性、权力性、制裁性、刚性和法律性行为，拓展至双方性、赋权性、受益性、柔性和事实性行为。[120]从制度演进来看，2014年《行政诉讼法》以行政行为替代了具体行政行为，继续延展着行政行为的范畴。
有学者对上述渐进扩张概念外延的做法有不同意见：一是新行政方式与传统意义的行政行为内涵有着诸多实质差异。例如，行政契约等双方行为根本上否定了行政行为的单方性，导致行政行为的实质特征丧失，二者难以共存，同时在行政法学术史上，迈耶、耶利内克等先贤曾寻求行政契约在行政法中的地位，且都以失败告终。[121]二是新行政方式产生的纠纷与传统行政救济制度存在冲突。例如行政契约纠纷中，行政机关可以作为原告，且有权提出反诉。[122]因此，传统意义的行政行为应当继续保留，同时将新出现的行政契约、行政计划等行政方式，作为与之同等位阶的学术概念。[123](www.xing528.com)
在一定程度上，这些观点冲突源于政府管理下行政行为的诉讼导向，而与管理相对应的行政行为就是单一性、权力性行为。在立法没有改变行政的诉讼作用时，面对新涌现的行政方式，如果坚持原来对行政行为的理解，就必须为新的行政方式提供纠纷解决机制，但如果扩张行政行为外延空间，新行政方式便自然纳入到当前行政救济和监督机制之中，这样可以进一步挖掘制度潜能，降低制度成本。[124]
比较中外有关行政行为的理解变迁，可以发现行政行为是具有理论延展性空间的概念，它是一个法律技术概念。行政行为形式扩张的主要障碍不是理论自洽问题，而是行政诉讼能否承受的技术性问题。这使之根本上区别于行政组织和行政主体的概念功能，因为行政组织和行政主体的内涵扩张或者缩小，往往会涉及国家机构形态及其外部关系变化等政治性内容。因此，法律可以谨慎地对待行政主体变化，但应当宽容对待行政行为形式的扩张。同时，上述渐进扩张行政行为外延的方法，也契合现行法律规定，有助于拓展行政法学研究领域，使之为实践提供更好的理论指导。[125]
（三）行政行为程序规制的法治启示
行政行为成为行政法体系的核心概念，不仅是因为这一概念具有的广泛涵盖性和法律技术功能，根本原因还在于迈耶创设这一概念之初，就将法治国的价值追求植入其中，使之承载了行政法治的功能与使命。法治国的本质特征是稳固的法律秩序，国家行为以法律形式决定，从而建立起以理性规范的行政法国家。法治国的重点是规范司法外的行政，因为司法是克己守法的典范，司法裁判是理性行政的范本，它以个案裁判的方式确定公民的权利与义务，这使之具有了法律的确定性、稳定性和可预见性特征，让法律秩序渗入到了生活之中。[126]因此，迈耶是仿照司法裁判来建构行政行为理论。行政法治的核心就是行政行为法治。
在传统行政法中，行政法治是通过司法审查实现法律控制行政行为。[127]在人民主权和权力分立学说笼罩下，那个时代的人民信任司法，相信司法审查能有效遏制行政权滥用和腐败，保护公民权利和自由。布莱克斯通认为，自由的政府依赖于法官在国家中占据着中心位置，无私地保护国民的生命、自由和财产。[128]汉密尔顿认为，法院有压制个人的情况发生，但人民的普遍自由权利不会受到司法部门的侵害。[129]但是，法律以司法审查方式事后控制行政的作用是有限的，它忽视了法对行政的事前和事中的积极控制功能。至于行政司法化的法治设计[130]，只是要求行政机关行使行政权的形式应符合法律规定，结果以类似于裁判的方式在个案中决定个人权利义务，并没有强调行政活动应遵守司法化程序。20世纪出现的行政国家大幅度扩张了政府职能、行政权力及其自由裁量，司法审查已难以控制行政的恣意，事后救济滞后的短板显露，一些国家中行政与司法之间矛盾激烈。例如在美国，1935年最高法院全体否决了早期罗斯福新政基石的《国家工业复兴法案》，以及《弗雷泽—莱姆克法案》，次年又否定了《农业调整法》。1937年，罗斯福在连任成功后即发动了“填塞法院计划”，提出为每一位超过70岁半的法官增加一名新法官，这样总统就可以任命6名（亲新政的）新法官。[131]
行政法治需要规范行政行为的新机制。在此背景下，西班牙等国以行政程序控制行政权的法制实践受到了关注。20世纪40年代以后，许多国家和地区陆续制定规范行政行为的行政程序法。[132]英美法系以美国1946年《联邦行政程序法》（APA）为代表，采取纯粹程序性规定，其中还明确了机关、机关行为、当事人等基本概念。[133]大陆法系以德国1976年《联邦行政程序法》为代表，兼有程序和实体内容，特别是规定了行政行为的形成、效力等内容，部分实现了行政法的法典化。从而，法院有了审查行政行为的新依据和标准。但是，20世纪70年代以后，公众愈发不满司法诉讼的费时耗力，替代性纠纷解决方法（ADR）自美国向世界蔓延，以行政程序促进政府自律受到了更多的青睐。
法律对行政的控制从外部转向内、外并重，这是行政法治完善的表征。同时，程序规制较之司法审查的优势还在于：一是促进政府权力的有限行使。行政程序是行政权运行的轨道，它通过实时同步的步骤规范，保证了行政权强度以完成行政任务需要为限，从而优质高效地达成行政目标。二是推动政府权力的有效行使。现代社会需要政府积极行政，政府既要有社会福祉和公共利益增进的善治目标，有适当的治理工具，更重要的是明确实现这一目标的路径，即行政程序。因此，行政程序是当代法律规范行政权的最重要机制，行政行为法治的重点是程序法治。
需要说明的是，在国家治理现代化进程中，传统行政行为及其程序规制具有的理论延展空间，不意味着它与政府治理的契合对应，但它为新的行为体系及其规制方式确定了制度建构的起点。
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