传统行政组织法对政府内在变革规范不足

政府管理改革是政策驱动的，这不是说管理改革与法律相矛盾，而是当时社会主义法律体系建设才刚刚起步，法律规范极度匮乏，导致没有引导和规范管理改革的法律，因此政府管理改革的目标之一是建设法制政府。客观地讲，政府在行政管理体制改革时面临缺乏行政组织法规范的尴尬境遇，同样存在于政府治理的内在维度变革之中。但不同的是，我国的法律体系已经基本建成，政府管理改革中“没有违法，就没有改革”“良性违法（宪）”的论点必须摒弃^[72]，它要让位于政府治理的“重大改革应于法有据”。改革与法治应当良性互动，必须从政府、市场和社会之间均衡关系结构来思考政府体制变革及相关法律的不足，以发现传统行政组织法的转型建构路径，进而为政府自治理提供法律支撑。

政府治理的内在维度变革是政府体制改革，涉及的是政府体制改革权运行，目的是建构符合现代经济和社会需求的行政实体制度，满足现代化政府治理需要。政府体制改革权是指国家立法机关和行政机关依法享有对政府职能和权力配置、组织结构和规模设定、公务员制度的调整权力^[73]，其运行机制主要由设定与启动、执行、参与、监督四部分组成。以下将从这四个环节，分析政府治理内在维度变革中传统行政组织法律规范匮乏的问题。

（一）规范政府体制的设定与启动改革的法律缺乏

政府体制改革设定权属于国家权力，且因关涉政府组织体制变动等法律保留事项，应当由全国人大及其常委会以宪法和法律予以规定，即《立法法》第8条规定的各级人民政府的产生、组织和职权的事项只能制定法律，不能授权行政机关行使。政府体制改革的启动是指政府新的组织体制方案形成后，经一定程序将改革方案报请决定机关批准，即发动改革的最初正式提议。一般而言，行政机关可以依法定职权启动，如《中华人民共和国国务院组织法》（以下称“《国务院组织法》”）第8条规定国务院对内部工作部门的设立、撤销或者合并，可由总理启动。在机构设定和启动改革方面，法律上存在的问题在于：

首先，政府内在维度变革的设定主体多元，但法律对不同主体的设定权缺乏规范，使得不同层级的设定主体之间缺少协商合作，致使政府职能和组织机构的设置不合理。除全国人大及其常委会外，国务院及其各部委、部分地方政府都享有机构设定权。例如根据《宪法》第89条第4项规定，国务院有设定中央和省级地方行政机关的职权。同时，根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下称“《地方组织法》”）第64条第1款规定，地方政府根据工作需要也可以设立工作部门。但是，法律没有具体规定不同主体的权限范围。这导致：一是国家权力机关对政府机构的设定权和改革启动权旁落。根据《宪法》第89条、《立法法》第65条和《地方组织法》第64条规定，法律将政府部门之间职能划分、中央与地方政府之间职能调整的权力赋予了行政机关，使得政府职能、机构设置等改革向来被视为政府内部事务。虽然《国务院组织法》第8条规定，全国人大及其常务委员会才有权决定国务院各部委的设立、撤销或合并，但是历次提请审议的改革方案内容简单^[74]，审议又没有具体标准，审议范围也较为有限，使得人大审议往往流于形式。在地方，权力机关则更少介入政府机构设置和改革之中。根据《地方组织法》第64条、第68条规定，县级以上地方政府的部门设立、增加、减少或者合并，由本级政府报请上一级政府批准，变动结果只需告知本级人大常委会备案，而且经上一级政府批准，县级以上政府就可设立派出机构，无须告知本级权力机关。二是纵向政府之间机构设定的权限划分不明晰，上级政府缺乏监督下级政府设定职能部门的法律依据，下级政府体制改革在职责同构体制中又难以得到上级政府部门的实际认同。国务院虽然有权批准下一级政府的部门设置，但法律规定过于原则，没有对报请批准范围、程序、后果作出明确规范。政府内部政策文件仍然是部门职能、组织机构组成、人员配置和改革调整的主要依据，但政策却是易变的，上级政府又拥有改革的决定权，所以导致下级政府对体制改革的动力不足，部门职能配置和机构设置的短视思维和功利主义盛行。

其次，我国政府机构改革已形成由党的中央全会先审议决定，再由政府提请人大通过的政治惯例，即政府机构改革内容直接来源是党的会议精神和政策决议。由于政府内在维度改革往往涉及对体制内原有权力和利益格局的调整，依靠党的政治权威统一思想并祛除内部阻力，是有效推进改革的政治保障。同时，国家在长期政治实践中形成的符合一国宪法精神和政治体制运作规律的惯例，也充分彰显了治理的软法之治。党是领导一切的，党的领导依靠的是社会主义法治和法律。政府治理的内在维度变革涉及职能和组织体制的根本性问题，应当以法律明确党和政府在其中的职能、程序、监督等内容，所以必须加强与之相关的党内法规制度建设。^[75]

（二）政府内在维度变革的执行程序阙如

政府体制改革的执行是指有关机关依法执行政府机构改革方案，调整部门职能配置和权力设定，调配公务人员，新增、撤销或者合并有关组织机构的行为。在我国，国家权力机关和行政机关在现行法律体系中都可以成为改革的执行主体。但是，政府机构调整的具体操作是由政府控制的。这在逻辑上的确违背了“自己做自己案件的法官”的程序正当原则。因为作为改革的对象，政府不仅自己设计机构改革方案，而且还执行方案来改革自身内部体制。换言之，改革的主体和客体均是政府。政府治理的内在维度变革是对政府内部既定利益结构的调整，包括政府部门和公务员的利益。变革的结果既可能减损政府部门利益，也会对公务员产生不利影响。例如，国务院取消和下放行政审批事项后，相关审批收费等收入也随之减少。同时，政府部门职能调整会造成公务员流动性增强，使之不得不学习新知识和技术，面对新的工作环境、任务和压力，并且内心会担忧职位的稳定性和晋升空间，因此绝大多数公务员缺乏改革的动力，甚至会消极应付改革引起的变化。在国外就有这样的情况发生，法国的公务员曾经建立了联盟组织，以对抗有关侵害了公务员基本工作条件的政府改革。^[76]因此，改革的主、客体一体化，使政府往往处于执行改革任务和维护自身利益的两难之中，也很难保证改革方案的中立性和公平性，这是政府自我变革的悖论。^[77]正是在这一制度环境中，高度的政治权威和权力成为政府消除内部障碍的重要手段。因此，1991年成立了中央机构编制委员会负责全国行政机构改革和机构编制管理工作，它受中共中央和国务院的领导。2013年又成立了由国家最高领导人任组长的中共中央全国深化改革领导小组。但是，政府治理的内在维度变革的目标又是不断规范和控制行政权，这就会产生改革目标抑制改革手段有效性的悖论。政府治理变革要走出悖论，在超越政策推动的同时，又确保政府体制改革执行的权威性和科学性，关键要依法改革。

根据法律创制原则，政府治理的内在维度变革应当以行政组织法规范改革的执行权，同时设定改革的执行程序，用程序来引导、规范和保障政府体制改革。但是，我国目前没有配套的程序规定，因此法律也没有发挥出推进和规范改革执行的应有作用。考察他国法治经验，政府体制改革的执行大致由三部分程序构成：一是议会或者最高行政领导人批准成立专职改革研究机构，调研和设计改革方案。该组织具有相对独立性，由各界人士组成，在对行政进行全面调查研究和充分论证后，提出改革建议和规划。如日本国会在1983年至1990年间，共设立了三届专门专职调研的临时行政调查委员会，并负责拟定政府改革的草案。在英国，政府改革的调研和推行主要由内阁办公厅的效率与改革小组（Efficiency　and　Reform　Group）负责。二是立法机关制定政府改革的法律，保证改革的合法性和权威性。在改革研究机构完成改革建议案后，由立法机关对改革建议进行审议，并将其中合理的措施以法律确定为改革措施。如日本国会制定的《中央省厅改革基本法》（1998年）、《中央各省厅设置法》（1999年）。美国通过《1993政府绩效与结果法案》的实施来推行政府绩效改革，之后又颁行了《政府管理改革法》（Government　Management　Reform　Act）（1994年）等多部改革政府的法律。三是政府直接根据法律规定推进改革，按程序实施改革方案。^[78]因此，我国也应当尽快制定规范改革执行权的程序规范。(www.xing528.com)

（三）政府内在维度变革的共治程序空白

政府治理的内在维度变革要求政府在中国共产党的领导下，与同级国家权力机关、政治协商会议协商合作，也要求上下级政府之间沟通协商，还要求政府与社会公共组织、企业、公民之间互动协商，依此形成政府机构改革方案，并通过上下级政府、其他国家机关、社会公共组织、企业、公民的合作共治，实现机构改革的目标。政府上下级之间、同其他国家机关的协商合作，主要涉及改革权配置和程序规制的组织法定，上文已有论述。政府与社会公共组织、企业、公民之间是权力与权利的合作共治，是指社会公共组织、企业、公民与政府协商制定机构改革方案，维护自身合法权益，充分表达各自意愿以达成共识，各方按合意方案来享有权利并承担义务，自下而上地推动政府体制改革的活动。

我国政府体制改革基本上是政府主导、自上而下推进的，这当然不表示所有改革事项都是中央政府作出的。有的重大改革是发轫于人民的探索实践，后得到政治权威的认可，进而取得合法性地位，再成为改革内容的，如村民委员会制度。^[79]但是，改革的主要动力来自政府，这一自上而下的改革路径特征为：一是主体和权威的单一化，主要是以执政党、权力机关、行政机关为代表的国家机器，不包括社会公共组织和企业，公民只能通过人大代表间接参与。二是政府体制改革权主要集中于行政机关，上级政府控制了改革方案的设计和执行权，且依托行政权，透过纵向政府层级自上而下地推进改革，下级政府通常只能服从上级政府的改革命令，上下级政府之间缺乏有效的协商合作。

政府治理内在维度变革强调摒弃管理的单向性权力运行，转为多向度互动的协商与合作。这将改变政府垄断改革权力、话语和资源的局面，逐步形成中央、地方、市场和社会共同改革的新格局，促成政府主导与社会公共组织、企业、公民之间的平等协商、互动共治，“自上而下”和“自下而上”地双向驱动政府体制变革。虽然我国宪法明确了人民有权参与国家管理，国家政策也鼓励建立政府倾听公众意见，但是我国尚未对社会公共组织、企业和公民进入政府体制改革中的程序予以规定。政府搜集公众对机构改革意见的主要途径是政府调研、公布征求意见稿、座谈会等，是以软法为主的规制模式。这一模式应当以法定的程序规定为后盾，才能更好地发挥软法柔性之治的效用。应当看到，湖南、山东等地先后制定的地方性行政程序规定中，已经对公众参与政府机构改革方案形成的途径、方式、范围等有所规定。这应当是我国政府治理内在维度变革实现多元主体共治的努力方向。

（四）监督政府内在维度变革的法律欠缺

监督政府体制改革是指有关国家机关依法督促政府体制改革方案的实施，监督改革中的权力运行，评估变革成效，并依法追究政府及其公务员在改革过程中的违法违纪责任。我国已经建立起了多层次的行政监督体系，对政府体制改革的监督主要来自权力机关和政府内部，如层级监督、绩效考评，但这一监督机制与政府治理的内在维度变革是不相适应的。

首先，权力机关监督政府体制改革的法律规范不足。^[80]当前，人大对政府体制改革的监督方式主要有：一是依据《宪法》第92条和第110条规定，通过听取和审议政府工作报告，监督过去一年政府体制改革进展；二是依据《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》第8条规定，听取和审议政府体制改革的专项工作报告；三是依据《地方组织法》第64条规定，对省以下政府职能部门变更的备案监督。可见，权力机关欠缺刚性的监督手段，监督程序、监督对象的责任、处置方式等法律规定还有待完善。其次，政府内部监督体制改革的法律规范不完善。这包括：一是层级监督的法律依据缺乏操作性，《宪法》第108条和《地方组织法》第51条只是原则性规定了上下级行政机关之间监督与被监督的关系，但是没有规定层级监督的具体主体。^[81]二是行政监察的对象是政府体制改革过程中的违法违纪行为，监督范围有限。^[82]三是审计监督是国际社会普遍认可的督促政府治理体制变革以实现善治的关键机制。^[83]但是，我国审计机关的组织、人事和财政均受制于被审计的本级政府，且审计的法定范围是财政经费使用，对政府体制改革的规制欠缺法律依据。四是绩效考评监督是评估和激励政府治理体制变革的重要措施。但是，我国政府绩效考评制度尚无统一法律规范，考评工作缺乏明确的参考标准，这使得各地考评体系繁杂且系统性不强。一些地方虽将改革创新工作纳入绩效考核^[84]，但也是原则性规定，对政府体制改革成效没有具体的评价尺度，考评结果的公信力和权威性较低。

总之，从政府治理内在维度变革观之，传统行政组织法规范的不足表现为：一是设定与启动改革的基础性制度不健全，规范执政党、人大、政府的政府体制改革权的组织法亟待建立。二是执行与参与改革的程序性制度缺失，没有形成政府纵横之间、政府与市场和社会之间协商合作的程序规则。三是监督改革的保障性制度不完善，改革的稳定性、持续性和成果转化缺乏法治支撑。要解决改革面临的法治供给不足，必须立足于顶层设计，建构起与政府治理相契合的行政组织法。