传统行政组织法的现代局限之探讨

传统行政组织法是以政府为重点研究对象，以行政主体为中心概念，将公共行政组织类型化为行政机关、被授权组织和受委托组织，关注各组织的职权配置和责任主体的定位，以及公务员、行政辅助人员与公共行政组织之间的法律关系。

行政组织法的研究源于行政机关。在大陆法系，“行政组织”或“行政组织法”是以行政机关的组织体系、性质、地位、权力、责任为主要内容，是行政法学体系的重要组成部分。^[53]受之影响，我国行政法学者在1989年《行政诉讼法》颁行之前主要是用“行政机关”或者“行政组织”来指称公共行政主体，并由此衍生出行政行为、行政法律关系等概念，这与当时一元化政府管理实践是相适应的。随着政治经济发展，尤其是行政诉讼法起草中亟须解决行政诉讼被告的确认问题，行政机关概念的缺陷日趋凸显：一是对行政组织的法律人格关注不够，没有突出法学概念的特征；二是对行政机关的多重法律身份关注不够，没有突出其在行政法律关系中的身份特点；三是对行政机关的内部管理机构和对外行使职权组织的区别不够；四是无法涵盖经法律、法规授权或者受行政机关委托管理公共事务的社会公共组织。^[54]适值王名扬的《法国行政法》和杨建顺翻译的《日本行政法通论》出版，行政主体理论逐渐被引入我国行政法学，后成为正式的学理概念，用以弥补“行政机关”概念的不足。^[55]

作为“舶来品”，行政主体理论在引入伊始有着明显的实用目的，缺乏深厚的理论基础。除解决行政诉讼法的立法难题外，行政主体理论在政企分开、政事分开、政社分开的行政体制改革中也发挥了重大作用，解释了行政分权和公共权力社会化的表现是主体的分化，推动了企业、事业单位、社会组织从隶属行政体系的主体一元化转向具有独立人格的多元化主体。^[56]因此，我国没有照搬大陆法系的行政主体理论，而是对其进行了改造以适应中国国情，同时这一理论的实践局限也引起了学者的关注：一则学术功能有限，它暗含着行政管理相对方是客体，容易造成行政机关与相对人之间地位不平等，有违背现代行政法治和民主精神的嫌疑。^[57]二则制度功能有限，它将责任承担定位于行政机关和法律法规授权组织，使得社会公共组织、受委托组织非法行使职权的行为难以纳入司法审查，没有圆满解决行政诉讼被告的确定问题。^[58]三则实践回应功能有限，对公共行政的多元化主体发展的现实关照不足。^[59]

为健全我国行政主体理论，学者们大致提出了三个方面的建议：一是建立公法人制度，即以行政分权为制度设计基点^[60]，明确行政主体具有行政法上的独立法律人格、是拥有行政权且独立承担行为后果的主体^[61]。较之于私法人，行政主体是公法上权利与义务的主体，因此是公法人。由于公法行为后果的实际承担者是国家，国家机关是在法定权限内代表国家而已，所以国家机关不具有法人资格，国家才是公法人。^[62]这就厘清了行政主体、行政机关和公务员之间关系，以及弥合了行为主体与赔偿主体不一致的逻辑断裂。二是重构行政主体制度，主张借鉴大陆法系的分权主体模式，通过中央与地方、国家与社会的分权，证成中央政府、地方政府和社会组织具有行政主体性，以替代当前的“诉讼主体模式”。^[63]同时认为，法人理论存在着历史局限，主体理论才是适应现代社会组织现实发展的理论。^[64]三是扩张行政主体的概念空间，认为由于公行政由国家行政发展至公共行政，国家行政和社会公行政共同构成了公共行政，因此行政主体应当涵盖社会公共组织。^[65]同时，行政主体理论可以临摹民事主体和法人制度，解决行政诉讼的被告确定和责任分离的问题。^[66]　因此，只要扩张行政主体概念的内涵与外延，就能满足主体多元的现代公共行政需求。(www.xing528.com)

外国法律制度的接受问题就是符合目的和需要的问题。^[67]但是，现代法治不可能仅依靠变法和移植来建立，它必须从中国本土资源中演化生成。^[68]事实上，行政主体理论进入中国伊始就已经本土化，它是以描述和解释现实为基础的^[69]，正是政府的一元化主体管理模式造成了传统上行政主体的概念空间狭窄，而行政诉讼立法也据此裁剪了行政主体的本来意义。随着多元主体结构初现，政府行为方式趋向多样化的公私混合形态，并以任务为导向，追求最优化供给公共服务和共享公共福祉，使得行政权事实上被政府与市场、社会所分享，且由此引发了责任分摊问题。这动摇了以行政权和国家无限责任为中心建构起来的行政主体理论基础。因此，行政主体理论的困境源于我国政府管理模式渐进转型，出现了多元化公共行政主体，而政府治理变革管理，则根本上减弱了传统行政主体理论的解释力。在这一意义上，且鉴于中西方国家政治体制差异和我国现代化转型的现实，扩张行政主体概念是更为切实可行的理论建议。

行政主体是行政组织法的制度起点，它是行政活动连续性和一致性的保证。^[70]然而，传统行政主体理论的空间延展不足，既迟滞了政府体制的组织法建构，又阻碍了行政组织法的外延拓展。首先，行政主体的诉讼导向，使之对行政组织的法律规范的关注不足。行政诉讼法的创制和实施是具有里程碑意义的法治事件，也正因为意义重大，使得制度设计者担负了确保制度稳定过渡的重任，不能因新法的实施而导致行政案件急速增长、超出法院和政府的承载能力。行政主体资格和行政行为类型就成为控制行政案件数量的制度阀门，这符合制度发展规律，且为逐步扩大受案范围积累了行政审判经验。^[71]但这也将理论和实践的注意力聚焦于行政主体与行政诉讼被告资格的关联性，即关注的是某一主体是否是行政诉讼中的行政主体，忽视了行政组织体制的法制建构，甚至于认为这属于内部行政范畴，使得我国政府组织体制及其改革缺乏法律规范。其次，行政主体以政府一元化管理为参照，使之对公共行政中多元主体的关注不足。与政府管理相对应，行政主体理论仍将行政机关与行政组织相等同，没有从行政主体和行政组织对等角度展开研究，使行政组织法拘囿于行政机关的组织体制，没有对政府与企业、社会公共组织在公共事务中合作共治的结构予以关注。通过扩大解释行政主体的外延，虽然一定程度上解决了社会公共组织行使公共权力的法律问题，但是在“行政主体—行政相对人”的传统行政法律关系结构中，反而巩固了行政机关与行政组织的对应关系，使行政组织法更为封闭。从政府治理变革视域观之，传统行政组织法的上述局限，使之既无法为政府内在体制变革提供法律保障，也无力规范治理的多元主体结构。