政府治理是任务导向的实践行为，治理主体要完成预设公共任务必然要使用相应的治理工具或方法，这些具体方法就是治理行为方式，或称公共行政方式。治理行为与治理工具（又称政府工具、政策工具）是相互联系又有区别的概念，后者是指有形的制度手段，而治理主体选择适用和创新治理工具过程的外在表现为治理行为施展。现代公共行政主体虽已不限于政府，但政府仍然是公共行政中的关键组织形式，因此对治理行为的分析主要是以政府为基点，从性质上区分为政府固有的公行为和私人主体的私行为。
在治理行为方式类型方面，理论上有不同的划分。休斯认为，政府行为方式包括政府发挥干预功能所采取的4种经济方法，即供应、补贴、生产和管制。[76]莱恩认为，契约是政府治理社会的工具，但契约条款应接近私法且尽量明确，从而使之能获得普通法院的判决支持，而具有强制执行力。[77]萨瓦斯认为，政府行为方式有政府服务、政府间协议、合同承包、补助、凭单、特许经营、市场、志愿服务和自我服务等。[78]我国学者通常将政府行为方式分为刚性手段和柔性手段两类。其中，前者是指政府利用其拥有的特定权力对管理客体实施的强制性管理，包括法律手段、以行政命令和公共政策来管理公共事务的行政手段、以经济处罚和其他经济方式来实现公共目标的经济手段和物质技术手段。后者是指通过说服、信息传播、解释、劝说等柔性方式进行管理。政府根据实际情况综合运用两种手段，以刚为主以柔为辅，或以柔为主以刚为辅。[79]陈振明、和经纬借鉴加拿大学者霍莱特和拉梅什（M. Howlett & M. Ramesh）的框架，将政府工具分为：强制性工具，即政府为实现政策预期目标，运用规制和直接行为对市场和社会的主体施加影响；志愿性工具，即政府较少介入而由民间或市场力量来实现公共任务；混合性工具，即介于强制性和志愿性之间的方式，如信息和劝导、产权拍卖、补贴。[80]因此，政府治理行为方式具有多样性选择，既包括强制性、刚性、单向度的行为，又包括柔性、双向性的行为。
政府对治理行为方式的选择是治理的关键，它会受到意识形态、社会和市场的成熟度、资源占有水平、事态发展进度等诸多因素影响，但本质上是行政裁量权的运用。例如，政府采取税收、利率等强制或者非强制宏观政策干预市场，都是政府权力行使的外在表现。[81]政府治理的民主特质改变了权力运行的单向度，为政府、社会公共组织、企业、公民之间交往互动的提供了制度平台，促进了均衡的行政权和相对人权利关系格局的形成，实现了治理行为方式的柔性化、弹性化和多样化。这就要求变革单一、强制、刚性的政府管理方式，放松管制，使之从强制命令转向协商合作、从刚性管理转向柔性指导、从单向推进转向交往互动，通过双方或者多方的协商、沟通、交流，实现政府与市场、社会的合作共治。(www.xing528.com)
政府治理行为方式的特点是公私混合，它包括了公行为、私行为和公私复合性行为。政府与市场、社会之间协商合作是根据具体行政任务来选择适当的行为方式，特别是将公共服务供给职能外包给社会公共组织或者企业，可以推动政府转变为政策制定者和监管者，既有助于服务品质提升，也有助于减轻公共财政负担。例如在西方福利国家由公共财政承担全部社会保障时期，这一支出从20世纪20年代占各国国民生产总值的20%，上升到了70年代的40%。[82]因此，通过服务外包，可以使政府将有限的公共财政用于更被需要治理的任务之中。
值得说明的是，私营化在我国是有争议的治理行为方式，较有影响力的事件是2004年的“郎顾之争”，之后国家对国有企业私营化、公共职能私营化等都采取了极为谨慎的态度。“私营化”是将政府经营的企业和公共职能出售或转交给私人主体经营管理和提供公共服务的措施，如购买公共服务、国有企业改制等。最早提出“私营化”概念的是美国管理学家彼得·德鲁克，之后纽约市政府于1969年将市政服务通过契约承包给私人企业，从此打破了政府垄断公共服务供给的局面。到里根政府时期，联邦政府的安保、设施维护、数据处理等辅助服务都以合同外包给私人主体。最受瞩目的私营化运动发生在英国，从1979年到21世纪初，英国先是将国有企业重组出售，如英国航空公司，后又将公共设施和服务提供部门如英国电信、铁路、电力、能源、自来水、教育等进行了私营化。[83]在日本，政府对传统大型国有企业“三公社”（即专卖公社、国有铁道和电信电话公社）进行了私有化改革。[84]
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