公共服务供给的治理目标优化

新中国政府的根本宗旨就是为人民服务。无论是在国家统治、政府管理时期，还是政府治理时代，从“人民对于经济文化迅速发展的需要同当前经济文化不能满足人民需要的状况之间的矛盾”，到“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”，再到“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，都充分体现了政府工作始终以服务人民为己任，持续努力改善公共服务品质，服务于人民的根本宗旨。政府行政以公共服务为目标始于1949年的《中国人民政治协商会议共同纲领》，它明确了政府“逐步实行劳动保险制度”，“注意兴修水利”，“有计划有步骤地实行普及教育”，“推广卫生医药事业，并注意保护母亲、婴儿和儿童的健康”等基本服务职能。但是，由于生产力发展水平和国民经济实力的历史局限，在统治和管理时期，我国政府的公共服务生产和供给是不足的。

这里大致以国内基本矛盾转变和治道变迁为标准，总结梳理下统治和管理中公共服务的成绩和不足，证明以公共服务最优化为治理目标的历史必然和现实必要。首先，1949年至1977年政府以公共服务供给平均化为目标。在国家统治下，中央政府统一领导公共服务建设，建立起了广覆盖、分级管理和城市以单位、农村以公社为特征的公共服务体系，实现了国家机关工作人员与企事业单位职工之间、以集体经济为依托的农民之间享有基本平等的社会福利保障，初步解决了医疗、教育等基本公共服务需求。但是在统治的计划性服务供给中，政府没有专门的服务部门，服务内容和方式都是根据事先计划进行的，服务存在于统治之中，是统治的道德感召，且政府财政几乎承担了所有公共服务费用，造成服务需求多而供给不足、财政负担重而服务效率低的矛盾，平均之下的服务质量是低层次的。其次，1978年至2008年政府以公共服务供给效率为目标。在政府管理下，效率优先兼顾公平的发展理念，使效率事实上被置于公平之上，地方政府成为公共服务的主要提供者，且个人承担公共服务费用的比重上升，地方财政能力和个人收入水平决定了个人享有的公共服务质量高低，公共服务供给也由平均走向了差异化，造成了国家经济发展而公共服务不公平的现象。例如，世界卫生组织在2000年对191个成员国的卫生绩效评估中，中国的总体排名到了第144位，且卫生经费的公正性排名倒数第4，成为卫生服务财务负担最不公平的国家之一。^[73]再有，2008年至2013年政府以公共服务均衡为调整目标。中央政府注意到了公共服务供给的差异化问题，并重新承担起了公共服务供给的主要责任，着力推进社会保障体系建设。例如新型农村合作医疗制度建立，至2008年初，全国参加合作医疗人数达8亿，覆盖率达91.05%。^[74]但是，公共服务差异化现象仍然严重，不同区域间、收入阶层间能够享受的公共服务仍然不均等。例如，2008年广东省的教育投资是广西的3.3倍多，两地的受教育者能够享受的教育机会、过程、质量等方面是有差异的。^[75](www.xing528.com)

政府治理是以人为本的服务，它要求改变不均等的公共服务供给模式，实现公共服务供给均等均衡的最优化状态。在现代国家，公民向政府纳税是因为能够从政府处获得相应的公共服务，政府服务的对象是公民，服务所用的公共财政源于税收而不是政府的财产，同时公共服务往往涉及人身、安全、教育、医疗等宪法基本权利，政府应当平等对待一切公民权利，因此公共服务供给均等是政府治理的法治要求。其次，政府治理又以提供优质高效的公共服务为目标。服务均等不是低层次的平均，而是在与国家经济发展相适应的基础上，通过政府增加财政投入，整合市场和社会资源，不断完善公共服务类型、内容和形式，并且简化服务程序，降低公民享受服务的成本负担，保证公民享受到高品质的服务。再有，政府治理以任务导向来保证服务供给的最优化。政府治理主张的多元主体共商共建，鼓励企业、社会公共组织、公民进入公共服务的生产和供给之中，使之不再是服务的被动消费者，并通过主体间协商来确定行政方向和规则，进而有目标地共同履行职责，从而最大可能促进了服务的最优化。最后，政府治理是通过服务来实现管理，管理又是服务质量的支撑和保障。管理不是政府治理的目的，政府应当为市场主体和社会主体服务来营造良好的制度环境。但是，服务不能离开管理的保障和支持。政府对破坏社会安全、潜在风险等秩序失范事件必须加强管理，这是服务于公民的安全与秩序需求。政府依法监管企业、社会公共组织和公民提供公共服务的品质，依法评估服务效果，及时清理不合格的服务供给者。因此，政府治理是以均等均衡、优质高效的公共服务最优化供给为目标的治理。