多元治理主体结构的制度设计与优化

在政府治理框架中，任何主体都可成为政府主导下的共治主体，它是以“信任”为纽带通过民主协商建立起来的主体间合作结构，是一种公私协商合作。多元主体合作虽然可以优势互补，但也产生了责任性模糊的问题，根源在于公私主体在法律上的责任性质、范围、归责原则存在不同，因此会造成不同类型责任的相互交织、相互推诿。因此，要理解多元治理主体结构制度设计，关键是厘清公私的主体范围、各自定位及多元主体结构形态。

有学者认为，任何组织均具有公共性，所有组织都在一定程度上受到公共权力的影响，因此所有组织都可以视为公共组织。^[62]这一认识模糊了各类组织之间应有的界限，无助于理解公私合作的性质。通常而言，公与私是内在对立的，这种对立概念在逻辑上是以对立项的存在为存在前提的。^[63]政府是公共主体，那么与政府相对的主体，都可认为是私人主体。当然，纯属于公或者私的领域也是不存在。斯塔林认为，公共组织和私人组织的总区别在于，前者是为机构以外人民的利益服务，后者服务于股东和雇员的利益。^[64]亨利认为，公共组织在环境和目的两个维度上不同于私人组织，公共组织包括政府及其机构、国有企业和非营利组织，目的是提供公共产品和服务，满足组织外而非组织内人员的需要。^[65]我国学者一般认为，公共组织以追求公共利益为价值取向，具有政治性因素和独占性，受法律法规限制又具有法律权威，行为具有强制性，受到严密的公共监督等特征。^[66]因此，公共主体主要是政府和社会公共组织，而私人主体是追求个人利益的组织或者个人。但是，为了凸显政府在治理中的职能、权力和责任，也可以将社会公共组织视为私人主体。

在政府管理中，社会公共组织、企业、公民个人也会参与到行政过程中，主要有配合型合作和参与型合作两种方式。^[67]但是，这种合作是以“政府—行政相对人”关系结构为制度起点，政府和行政权对合作进程发展具有控制力和支配力，公众参与不能形成对行政权的制衡力，权力与权利的结构性失衡经常发生，导致公众参与、合作往往无法对行政产生实质性影响。(www.xing528.com)

政府治理的多元主体结构是主体间合作结构。首先，政府在治理中是主导力，不是管理的控制力。政府主导是对政府在国家治理中关键地位的如实写照，是对政府在国家发展中作用的经验总结。政府主导是以协商、合作、指导的柔性方式为主，如主导确定行政目标、设计行政规则、提供协商的场所和规程、主持协商、确定行政任务和规则、监管执行，或者培养社会公共组织和公民的治理能力、监管治理任务执行，同时主导中也蕴含着控制力和强制力，但它只是支撑治理的后盾，是为防止风险、消除危险、恢复秩序、避免民主泛滥和群体非理性的必要手段，不是常态化行为形式。政府主导的结果是要求政府承担公共责任。虽然合作共治意味着政府能力有限而将公共职能交由私人主体执行，但这不是当然免除政府保障权利和对治理失败的公共责任。其次，主体间合作的平等性，权力与权利结构的均衡性。政府不再是垄断公共权力和管理公共事务的唯一主体，部分行政任务交由社会公共组织、企业、个人承担，特别是将公共服务交由社会公共组织可能比政府更为有效，它对激发社会活力和创造力的作用得到了广泛认同。^[68]社会公共组织在我国发展迅速，成为政府、社会和市场之间的缓冲力量，是政府联系不同利益群体的中介平台，也是汇聚不同群体合法权益的引力场。政府、社会公共组织、企业和个人之间协商合作，是主体之间地位平等的合作，是代议制民主下“民主赤字”的解决方案，旨在形成以权力制衡权利的私利性、短视性、分散性，又以权利制衡权力的独断性、片面性、压迫性的均衡结构。最后，多元主体结构内在均衡是由交往关系形成的网络化关系结构作为制度保障的。主体间合作打破了“政府—相对人”二元结构，建立起以“政府—相对人”“政府—社会公共组织、企业、公民—相对人”“政府—社会公共组织—相对人”“政府—企业—相对人”“政府—公民—相对人”“政府—社会公共组织”“政府—企业”等多元结构关系，这些结构关系之间还存在交互联系，从而形成了庞大的政府治理网络。

需要说明的是，理论上对于私人的治理主体地位是有争议的。一般而言，私人主体是公共行政的对象，私人的私利追逐与行政的公共利益增进存在矛盾，组建公共组织的重要原因是私人主体行为的非理性风险，因此公共行政是超越私人行为的必然结果。^[69]不过，在现代社会中，企业、公民等私人主体已广泛进入公共决策制定、政府固有职能、公共服务的行政过程中。例如美国的一些联邦或者州政府将监狱和拘留所管理、审讯犯人等行政任务委托给私人组织来履行。^[70]1970年，美国的《清洁空气法》就规定了“公民诉讼”制度，授权公民直接起诉违反环境保护义务或者有污染环境行为的企业以及未依法履行监管职责的行政机关。公民通过诉讼途径来监督法律执行，使之成为真正的执法主体。^[71]我国也建立了政府向社会购买公共服务的法律制度，一些地方实践中还有将部分政府固有职能外包给私人的做法。例如“治安承包”，即地方政府为维护治安、缓解警力不足，将一定区域内治安管理职责以合同方式委托个人负责，使得个人获得了警察权的治安管理权。^[72]根据《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下称“《治安管理处罚法》”）第1条规定，治安管理职责的主体只能是公安机关和人民警察。“治安承包”的法律依据是不足的，但这一做法推动了对私人主体参与行政的实践有效性和合法性结合的思考。