政府行为价值取向：公平与效率的调适与优化

政府行为是政府发挥组织效能，以实现政府职能目标的活动。通常而言，“政府行为”强调的是某行为的主体是政府，即“政府的行为”。有学者认为，政府行为是指政府管理社会过程中的行为，包括政府履行职能过程中合法、合理、违法、不作为的行为，以及政府为自身组织或者成员利益所实施的行为。^[50]有学者将政府行为等同于行政行为，认为是行政主体依法管理社会公共事务且会产生相应法律后果的行为，它的主体仅是国家行政机关，且是在法律范围内对社会公共事务的管理行为，不包括依法授权的非国家行政机关，以及超越法律范围、违法等行为。^[51]笔者赞同对政府行为的这一定义。价值与价值观是可互为使用的概念，两者均表示主体的偏好与取向。相应地，行政价值与行政价值观的概念内涵相同，即政府的行为偏好或者取向。^[52]正是在此意义上，行政价值（观）可视为政府对某种特定行为方式或行政体系存在的理想状态和信仰。^[53]因此，政府行为价值取向就是为实现特定的行政目标，在一定的行政价值观指引下，对行政行为方式选择和判断的价值前提和指导思想。它决定着政府行为的目标、宗旨和方式判断，是政府活动的理性选择。

古典行政学认为，行政是与价值无关的活动，行政学作为科学的、实践的领域亦不应涉及价值研究。在反思政治与行政二分法理论时，学者们发现政府行为不应仅被视为一项纯粹的技术性、执行性活动，因为任何政府行为都是在特定环境下形成和实施的，主体选择具体行为方式应对外在事务时就蕴含着价值判断，因此公共行政并非价值中立的领域。政府行为价值取向是行政价值的实践运用，但这不是单一行政价值的独立运用。行政价值的具体实践是在一定层次的价值体系之中，不同行政价值之间、行政价值与行政实践需求之间相互作用的价值发现过程。行政价值体系是不同种类行政价值的排列组合，具体价值的重要程度不是固定不变的，它会因外在行政实践需求不同，而在体系中发生位置变化。^[54]

西方国家政府行为的价值取向经历了以效率为中心到以公平正义为中心的变迁过程。在政治与行政二元划分的理论架构下，政府行政定位于科学理性主义，追求管理的科学性，力图通过有效组织和合理配置人力与物质资源来实现政府职能，科学管理中基本的“善”便是效率，它是行政价值尺度的首要公理。^[55]效率成为政府行为的基本价值取向，科学技术是实现这一价值的主要方法，公共行政顺理成章地成为与政治无关的技术性执行领域。同时，现代政府职能扩张带来的组织效率低下等突出问题，使得“人们对一位政府官员有无信心，唯一的正确标准，是看他的效率”^[56]，因此政府必须以效率为行为的出发点，以较少的成本产出较多的公共产品。但是，对效率的至上崇拜，又造成政府行政的机械化、程式化以及权力异化。到20世纪50年代，社会公平成为政府行政价值追求。弗雷德里克森认为，政府政策和公共活动的判断标准是社会公平，公务员要了解经济和效率的复杂性，还要理解公平和平等的价值，应当尽可能以公平方式行政，尽力帮助弱势群体摆脱困难。^[57]20世纪70年代后，福利国家的财政危机、环境污染、社会安全与保障等矛盾日益激烈，催生了新公共管理运动的政府变革，如美国“重塑政府”改革、英国“公民宪章运动”、新西兰的全面改革政府。这一变革主张用企业模式改造公共部门以建立企业型政府，认为政府是公共产品的生产者和提供者，公民是“消费者”“顾客”，因此政府应当具有“顾客意识”，政府行为要注重提高公共产品质量以满足公民需要。在这一背景下，效率、效益和优质服务成为政府行为的价值追求。但是，新公共管理变革过度迷信市场化、私营化，混淆了公共行政和私人行政之间的差异，同时“顾客导向”还暗含着政府单方操纵公共服务供给的制度安排，让公民变成了公共服务的消极接受者。20世纪90年代后，以公平、正义等为价值追求的民主行政逐渐为政府接受。民主是现代政府行为的正当性基础，民主是政府行为的首要价值，效率和效益的价值必须置于民主和公共利益之中来衡量。^[58]

改革开放以来，我国政府行为价值取向总体上表现为从以经济效率为中心转向以公平正义为中心的变化轨迹，其中2008年政府管理改革任务从以经济建设为中心调整为促进经济与社会协调发展，是政府行为价值取向转变的标志性事件。但是，由于转型社会中多元价值共生并存的现实，政府行为价值取向又表现出多重跨越与共生的特征。^[59]改革之初，经济建设成为政府工作的重心。在发展是硬道理的方针政策指引下，加快经济发展速度和扩大经济规模不仅是各级政府的首要任务，也是衡量政府领导人业绩的关键指标。同时，政府主导的市场和社会转型发展模式，也需要政府积极行政。在这一历史环境中，效率始终是供给不足而又需求旺盛的稀缺资源，提升政府效率是全社会的共同期望。在效率导向下，我国经济社会均获得了高速发展，但政府以追求经济效益最大化为目标，演变为单一经济绩效型政府，使得发展带来的负面后果没有得到及时有效的解决。2003年“非典事件”触动了国家和社会对政府行为价值取向的反思，建设以人为本、公平公正的服务型政府成为新的改革目标。^[60](www.xing528.com)

政府治理是以人为本、寓管理于服务之中公平公正的行政活动。首先，公平公正是政府治理的本质追求。政府、市场和社会协商合作的初衷是避免政府一元化管理的片面性和有限性，通过三者共同商定行政规则，共同选择合适的治理工具，以确保行政任务的有效完成，促进公共利益最大化，使各方主体都能公平公正地共享治理成果。其次，公平公正是对效率导向的扬弃。政府行为以公平公正为导向，不是否定效率价值。政府行为以公共资源为支撑，行政缺乏效率就是浪费公共资源，因此政府行为必须讲求效率。但是，行政效率应当置于行政过程中动态平衡。对于公民普遍关注的公共事务，可以通过政府与公民的互动协商，将问题和矛盾化解于政府行为作出之前，使政府行为得到公民的认同，这样既可以提高执行效率，也可降低诉讼风险。行政效率还应当置于权利保障和公共利益增进中整体平衡，遵循比例原则，兼顾公共利益和行政目标达成与权利保障，当行政目标实现可能造成公民权利损害时，应尽可能将消极影响限制在最小范围和限度内。最后，以公平公正为中心兼顾效率的政府治理价值取向，是对政府管理改革的经验总结，反映出我国政府理政活动的理性文明。

综上，政府治理的内在维度变革，会进一步朝着向市场和社会还权来优化政府职能，同时政府内部的权力优化会推动扁平化组织结构的形成，从而支持政府公平公正的行为以达成行政目标。这三者之间不是彼此分割的，而是相辅相成、有机统一的。政府职能优化需要扁平化组织结构的承载，因为政府管理的组织结构无法形成合作行政的格局，而有限有效的政府职能和扁平化组织机构，必须通过政府公平公正的治理行为才能展现其效能，从而实现公民福祉普遍增进的治理目标。