政府组织结构的扁平化改造措施

政府组织结构是实现政府职能的体制保证，结构合理、高效运转的政府组织结构是政府自我治理的目标。政府组织结构又称为“行政组织结构”，它是指行政组织各构成要素的配置和排列组合方式，基本框架包括纵向结构和横向结构。其中，前者涉及不同层级政府各自职能范围及相互关系，后者是有关每一层级政府内部各部门间职能与职责的组合及相互关系。由于单纯的纵向或横向结构均有所不足，通常会将二者结合以形成网络化直线职能式结构，我国政府组织结构基本属于这一模式。^[39]这一种单一性、垂直联系为主的组织构造，突出表现为中央与地方政府的职责同构，中央机构变动后，地方政府亦会设立相应的对口部门，地方政府机构改革往往是中央机构改革的延伸。

调整和优化政府组织结构是我国政府管理改革的主线。应当说，这一改革取得了相当的成效。在纵向组织结构方面，中央政府通过财政分权和事权下放，削减了相关职能部门，增加了地方政府可支配财力，使之有能力承担辖区内教育、医疗、养老等公共服务供给，调动了地方政府发展经济的积极性和能动性。^[40]同时，地方政府通过地市合并方式，取消了原来地区行署建制，建立了以地级市领导周边县（市）的市管县体制，从而依托中心城市的辐射作用，推动了区域内统一市场的形成，带动了周边相对落后地区的发展。在横向组织结构方面，政府机构数量得以精简且规模趋向稳定。^[41]如地方政府内设机构数量已有规范规定，根据2008年《中共中央　国务院关于地方机构改革的意见》（中发〔2008〕12号），省级政府机构限额为40个左右，中等城市为30个左右，县级为14至22个。在2013年的行政机构改革中，则将以前机构限额“多少个左右”的表述调整为“不超过多少个”的刚性规定。^[42]同时，宏观调控部门、市场监管部门和省级区域经济协调部门得到了强化，工商、药品监督等市场监管部门实行了垂直管理，新设或者组建了国有资产监督管理委员会、银监会、人力资源和社会保障部等市场监管和公共服务部门，终结了计划经济时代形成的政府部门格局历史，基本建立起适应社会主义市场经济的政府管理体制。

在政府管理模式下，行政组织结构存在的主要问题在于：一是政府纵向层级分化过度，没有根本扭转职责同构的状况。职责同构是我国纵向政府结构的总体特征，是指上下级政府的职能、职责和机构设置基本一致，每级政府管理的事项大体相同，典型表现是机构设置的“上下对口、左右对齐”。它成形于国家统治时期中央政府既要集中控制社会资源，又要激励地方自主发展和制约部门集权的需要。^[43]在这一制度安排下，各级政府为了地方利益或者部门利益往往会采取各种手段控制资源配置，同时政府管理事务的同质性还导致行政成本高、效率低以及自下而上的责任格局。在政府管理改革中，中央政府尽管多次鼓励地方政府根据职能需求来设置机构，但是除了少量的省直属机构具有地方特色外，省级（含民族自治区）政府机构的设置基本与中央保持高度一致。^[44]此外，在行政层级方面，我国实行的“中央—省—市—县—乡（镇）”的5级体系，各级政府及其部门内设机构又分为若干层级，严重影响了基层信息的上传和上级政策的下达。二是政府横向部门过度分散，没有彻底矫治政出多门的顽疾。在一定程度上，政府细化机构设置可以增强组织的专业化水平，但是设置过细就会造成职能交错、管理分散和协调成本增加的问题，导致行政效率整体下降。政府管理改革并没有健全现代化行政体制，国家统治下形成的部门分割管理情况依然存在，各级政府机构设置过细，致使部门之间相互掣肘而难以合作。^[45]例如环境保护职能被分为资源保护、污染防治和综合协调，分别归属于公安、国土、海洋、渔政等20多个部门。三是垂直管理机构与地方政府之间条块关系没有完全理顺。条块结构是对我国纵向、横向的政府机构之间关系的描述，“条”是指中央和地方政府中相同业务性质的职能部门，“块”是指不同职能部门组成的各层级政府。在此结构中，地方政府职能部门既从属于上级职能部门又从属于本级政府，呈现出“双重从属制”的特点。^[46]“条”与“块”之间矛盾主要存在于地方政府与实行垂直管理的部门之间，但“双重从属制”的一般职能部门与上级主管部门之间也存在矛盾。特别是，中央政府为破除地方保护主义和防止中央权威旁落，还在有选择地持续强化对特定领域的权力控制，使得中央和省以下垂直管理机构数量呈上升趋势。在这一背景下，中央与地方之间的博弈恶化了条块之间争功诿过、相互推诿的不合作状况^[47]，以及由此造成行政权零碎化和行政成本耗损。(www.xing528.com)

从政府治理视域观之，政府内部放权和对外还权会调动治理主体的积极性和创造性，但由于政府管理的组织结构纵向分化过度、横向分工过细以及纵横整合不足，导致纵、横两方面政府部门都缺乏合作，政府的整体性功能没有得到充分发挥。这一组织结构造成的直接后果就是决策与执行之间环节过多。政府治理的任务导向，主张通过协商合作选择合适的治理工具以达至治理目标。建立政治性和民主化的行政过程，就是要压缩决策与执行之间空间，使合意形成的决策能快速得到执行。因此，要克服管理体制的弊端，必须缩小组织机构之间从决策到执行的距离，即要扁平化组织结构。

政府治理变革对管理组织结构的扁平化改造，主要包括以下内容：一是政府纵向组织层级精简。首先，可以逐步撤销地级市建制。根据省管县的试点经验，我国可以先弱化地级市对县的领导和管理，推动市、县分治，有计划地将市、县纳入同一层级，从而减少地方政府的行政层次，落实宪法规定的四级制政府层级。对于省管县带来的省级政府管理幅度增加，可以通过增设省级政府数量和缩小省级政府管理地域来实现合理的管理幅度。其次，可以逐步撤销乡镇政府。“县政权建设取实，乡政权建设取虚。”县级政权的强化，使之能有效应对乡镇政府承担的公共事务，就可展开对乡镇级政府的精简改革，如乡镇政府机构合并，或以县级政府派出机构取代乡镇政府。在条件成熟时，可以考虑撤销乡镇一级政府，乡镇以下行政区划实行公民自治。^[48]如此，我国政府组织层级将调整为“中央—省级—县级”三级结构。再有，限制政府内设机构数量。尽管我国法律没有明确规定政府及其部门内设机构的行政层级，但从压缩层级角度考虑，政府内设部门层级应当控制在二级以内。^[49]二是政府横向机构部门优化整合。政府应当坚持“大部制”改革的综合性原则，将业务性质相同、相近或者紧密联系的职能集中由一个行政机关行使，提高部门职能的综合性，减少部门之间职能交叉和职权冲突，简化行政公文程序。同时，按照行政职权相对集中原则，将决策、执行和监督职能分别交由三大部门来行使，从而建立起“职能综合、职权有别、科学决策、协力执行、有效制约”的横向组织结构。每个职能部门内部结构亦可依此来设置，切实控制住内设机构的规模，实现政府组织结构由内而外的扁平。三是垂直管理部门与地方政府之间关系法定化。条块矛盾的产生不是单纯源于政府组织结构的缺陷，它涉及中央与地方各自所属事权的划分。因此，这一矛盾的化解必须依赖于法律明确划分中央与地方之间事权范围。政府组织机构法定和职能法定是一体两面的关系。通过行政组织法，将垂直领导和非垂直领导的行政机构进行类型化规定，明确中央与省级垂直领导的部门独立于地方政府，而非垂直领导机构则由地方政府领导，上级主管部门对下应当仅是业务指导而非行政领导关系。在纵横有序的扁平化组织结构中，各级政府权责明晰、职能明确，就有助于形成既相互制衡，又相互配合、共享共建的治理型政府间合作关系。