政府职能优化：有效限制与改进方法

政府职能，又称“行政职能”“行政管理职能”，它是政府活动的逻辑起点，政府职能转变是行政改革的核心任务。“政府职能”不是严格的法律概念，理论上对其内涵有不同的解读。有学者认为，政府职能是指行政机关在管理活动中的基本职责和功能，涉及政府管什么、怎么管、发挥什么作用。^[28]有学者认为，政府职能是指根据一定时期内阶级统治和社会公共管理的需要，政府及其部门利用公共权力，依据宪法和法律规定，承担的职责和发挥的作用。^[29]还有学者认为，政府职能是政府作为国家行政机关，依法在国家的政治、经济以及其他社会事务的管理中所应履行的职责及其所应起的作用。^[30]这些理解的基本共同之处在于，政府职能是关于政府做什么和怎么做的问题。

政府职能是行政机关的公职能，是与立法职能、司法职能并列的国家职能之一。因此，政府职能是指根据政治、经济和社会发展需要，国家行政机关依法承担的职责和功能。^[31]其基本特征包括：一是公共性。政府是行使行政权管理公共事务的机关，政府职能是国家职能在公共行政领域的具体执行和体现，应当服务于经济和社会发展的公共需要。二是法定性。政府职能的实施主体是政府及其工作人员，范围涉及与公共事务相关的工作，并由不同层级政府、同一层级不同部门分担不同的职能，从而形成了互相渗透、互相配合、互相制衡的职能体系。现代国家一般通过宪法、法律和政策来建构和维护政府职能体系，促使政府依法履职。三是动态性。在职能法定和行政惯例的制度环境中，政府职能的内容相对稳定。但是，政府职能不是固定不变的，它必须根据政治、经济和社会发展变化的需要来适时调整范围和内容。

政府职能转变的目的是优化职能，即政府要“真正做到该管的管住管好，不该管的不管不干预”^[32]。政府只有放手不该管也管不好的公共事务，才能集中精力和物力将该管的事情管好。有效的政府是国家发展成败的关键因素。^[33]我国政府管理改革就是因计划经济体制下形成的政府职能对微观经济和企业经营的直接干预过多，对社会控制过严，不能适应市场经济发展需求而展开的。如邓小平所言，“我们的各级领导机关，都管了很多不该管、管不好、管不了的事”，这些事“本来可以很好办，但是统统拿到党政领导机关、拿到中央部门来，就很难办”。^[34]1985年，在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第七个五年计划的建议》里，中央首次提出了“职能转变”的政府工作要求。同时，为建立与市场经济体制相适应的政府职能，1988年、1993年两次行政体制改革都将政企分开作为职能转变的重点内容，要求强化宏观调控、政策引导、协调组织和服务供给的政府职能。2003年，我国将政府总体职能明确为经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。经过改革，我国政府职能得到了显著优化，基本建立起了适应社会主义市场经济体制和社会发展需求的职能体系。

在政府治理模式下，政府职能的明晰涉及上下级政府之间、同级政府部门之间的权力配置与机构规模，纵向、横向和斜向的政府及其部门之间的合作，公务员的选任标准和专业能力培养，市场与社会的各自作用领域，政府与市场和社会协商合作的界限，政府在合作行政中的功能与角色，治理责任的承担，权利救济的方式等问题。因此，政府职能优化既要理清政府、市场和社会之间关系的边界，又要推动政府积极有效作为与市场和社会有力支持的有机统一。这旨在拉近人民的期望与政府的行动之间的距离。(www.xing528.com)

2013年开始的行政体制改革虽未明确以国家治理现代化为指导目标，但其中也有体现政府治理主张的举措。首先，它第一次明确将民主行政作为指导政府职能转变的制度设计原则，强调职能转变应“坚持人民主体地位，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业”，这是对过去以适应社会主义市场经济体制为中心的政府职能改革路径的调整。其次，它意识到政府与市场和社会合作共治公共事务的必要性，要求政府职能朝着“创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义”的方向转变，主张政府的宏观管理与市场配置资源、社会智识力量的作用结合。还有，它首次提出以法治作为政府职能体系的制度保障，要求政府以法治思维和法治方式推进改革，加快法治政府建设。^[35]它改变了管理改革中“法制政府”的惯用表述。法是公共意志的体现，法治与民主行政是内在统一的。^[36]这预示且要求政府职能转变应面向治理。

在政府治理模式中，政府职能优化将以构建有限有为政府为目标，围绕着政府职能的有限性和促进职能有效实现为中心来变革政府管理的职能体系。首先，政府职能法定化。政府职能优化与合理定位，实质是合理界分政府、市场和社会各自的治理范围，建立三者相互制衡又相互配合的合作治理结构，共同化解公共事务中出现的市场失灵、政府失灵或者社会失灵的问题。^[37]政府与市场、社会之间界域明确关键是，确立“法无授权不可为”的政府活动空间，明确“法无禁止即可为”的市场和社会活动自由。当前我国行政组织法制还相当薄弱，从中央到地方均没有规范政府职能的组织法，因此必须加强行政组织的立法工作，实现政府职能法定。其次，政府职能的精简化。2013年以来，国务院将行政审批制度列为重点改革对象，至2017年共计取消和下放618项行政审批事项，同时我国新注册企业、私营企业、社会组织的数量有了较大幅度上涨，这表明简政放权有助于激发市场活力和社会创造力。^[38]但是，我国政府还是承担着过多的公共事务，必须继续向市场和社会放权，从而精简政府职能。还有，政府职能的责任化。政府放权于市场和社会的进程不是单向线性发展，它必须审慎考虑市场和社会的承接能力以及公民对政府的期待。这一进程并不是政府退出市场和社会，而是政府对市场和社会的公共责任的形态变化。例如为避免市场失灵，政府主导作用应当从建构市场转向监管、服务和支持市场。与之不同，由于我国社会组织比较薄弱，政府必须依法培育社会组织，强化对社会组织资金来源、活动和发展的监管，防止社会组织被境外敌对势力利用。此外，在治理失败时，政府必须承担起公共责任，将保障公民及社会组织的合法权益置于工作首位。