公共权力结构变化使政府管理的外在基础发生了改变，市场和社会的成熟与政治参与意愿提高是同向发展的，这是公民维护自身权益的本能反应。由于代议制的局限性，以及政府主导型国家发展模式，我国的企业、社会公共组织和公民有着参与行政管理过程的强烈愿望，但政府管理和形式法治的封闭性，又阻塞了行政过程的民主化。当然，行政与民主的融合也存在争议。
（一）对民主行政的否定与支持
在古典行政学看来，政治与行政是两个并立的领域，现代政治制度的核心原则是民主，它是外在于公共行政的政治原则，而公共行政的中心原则是效率，因此行政与民主是互相排斥的。古德诺认为，政治的功能是国家意志的表达，是有关政府应当或者不应当作为的价值选择，而行政的功能是国家意志的执行，强调的是采取有效措施以推行政策的事实行为。[17]马克斯·韦伯认为，官僚制是行政的理想制度，与之相对的“民主制行政”有着两个特征，一是假设每个人都有参与公共事务的资格，二是限制命令性权力的适用范围。由于民主制行政中，所有重要公共事务的决定权均必须交由社群成员或者其代表构成的全体大会或社团组织行使，导致行政机构总是处于“纯粹的仆从和主子之间”，所以民主制行政仅能适用于人数有限的组织，而不能替代官僚制行政。[18]
古典学说的政治与行政二分原则推动了行政学的学科独立，促进了行政管理的科学发展，但是片面追求科学与效率的制度设计，往往是以放弃民主、公平等价值为代价的。同时，公共行政的科学化进程还产生了大量违反科学规律的不良后果，如政府规模膨胀、行政法律绵密、行政成本递增、行政效率递减。[19]在现代行政国家，从政策制定到政策执行，虽然行政效率高低的关键是行政领导，但政策是由政府中的“政治”部门制定的，政治与行政是难以分割的。[20]特别是，在对公共事务的解决过程中也存在政府和公务员的价值判断，绝非仅是一种技术性管理。沃尔多认为，官僚制与民主之间关系是行政国家的焦点议题，而缺乏民主追求的官僚制行政，既会远离民主，最终亦会破坏民主制度，因此公共行政改革要将民主渗透入官僚制，建设一个后官僚制的社会。[21]如果说在代议民主制下，政治与行政相分离是公共行政体制在政治领域构建的正当性之下运行的制度安排，由政治体系正当性来证成公共行政的正当性，那么这一关系已随着行政国家功能的大规模拓展而被扭转，当今公共行政在相当程度上决定着政治系统的正当性与稳定。民主化行政的优点是既能改善民主，又能提高行政质效，使人们相信它是目前最好的体制，是公共部门的正当性根基。[22]从西方国家行政改革实践看，自20世纪60年代末开始，民主逐渐融入了改革之中，呼唤民主等公共行政价值成为驱动政府改革的主流民意。(www.xing528.com)
（二）公共权力结构变化下民主行政的必要
民主行政是行政权的重新分配和权力运行方式的调整，它与倡导行政体制内部成员参与管理的行政民主是有区别的。[23]行政民主是组织人本主义的公共行政学主张，它的中心观点是人是社会人且有着复杂的需求，组织与成员之间应当是合作关系，通过协商、参与、分权等民主化管理方法，推动组织目标与个人需求的统一。例如，梅奥通过霍桑实验提出的有效沟通、德鲁克的目标管理理论、戈尔姆比斯基建构的合作与共识管理体系。[24]行政民主是政府内部权力的调配，提倡公务员参与内部管理，而民主行政是政府内部民主和与政府关联的外部民主的统一，所以它是行政民主的上位概念。但是，民主行政和行政民主不是简单的包容与被包容关系，二者是相辅相成、相互促进的。政府外部行政过程民主化的实现，依赖于政府内部民主化推进。例如，国家统治下中央政府集权，行政过程就没有民主化需求。反过来，行政过程民主化又会推进政府内部民主。公众参与势必改变政府一元化决策和执行机制，使之具有多元合作的民主特质。
民主行政的核心主张是以合作方式来处理政府内、外关系。在政府内部关系中，上下级政府，同级政府不同部门，不同区域政府及其部门，政府与社会公共组织企业、公民之间建立网络化合作关系，完善内部民主管理制度，推动官僚等级制向扁平化结构转变。在政府外部关系中，政府应当继续还权于市场和社会，坚持以人为本和维护公共利益，倡导公平、正义、责任等价值观，支持公民参与公共事务，确保参与的真实有效，搭建行政与公民的互信共赢桥梁，并以法律作为政府与其他主体合作行政的制度保障。因此，民主行政是我国公共权力结构变化下行政过程民主化的最佳概括。
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