中国政府管理改革成果：走向治理之道

1978年，我国同步开启了行政体制改革与行政法制建设的历程。在社会主义法制百废待兴之际，计划经济体制下的行政体制也因法制废弛和权力过度集中而机构臃肿、人浮于事、效率低下。为了扭转行政管理中无法可依的局面，在恢复部分法律效力的基础上（《关于中华人民共和国建国以来制定的法律、法令效力问题的决议》），全国人大也加快了行政法律的立法工作，先后颁布了《中华人民共和国环境保护法（试行）》《中华人民共和国学位条例》等法律。1982年宪法确立了法律至上原则，规定一切国家机关及其工作人员必须遵守宪法法律。这成为行政法制建设的奠基石。同年，国务院公布了《关于国务院机构改革问题的报告》，拉开了改革开放后第一次行政体制改革的帷幕。从1982年到2013年，我国集中进行了7次行政体制改革，到1988年后改革周期稳定为5年一轮。这里以历次改革中行政法制的成果为标准，将行政体制改革分为以下三个阶段。

第一阶段为1982年至1987年：机构精简型的行政体制改革，1982年宪法、地方人大和政府组织法是改革的法律保障和成果。改革开放后，党的工作重心转向经济建设，有的政府部门已不适应新的工作任务但仍保留有职数，同时为了调整与恢复受“文革”影响的各项工作以推进改革，又需要集中权力来强化管理，此外“文革”中的一些干部陆续恢复职务，这些因素导致各级政府机构和人员的数量猛增，且已到了“确是难以为继的状态，确实到了不能容忍的地步”^[2]，精简机构势在必行。在中央，国务院机构从1981年底的100个精简到61个，工作人员从原有5万余人减到3万余人。在地方，省级政府工作机构从50至60个降到30至40个，工作人员从18万人降到12万余人，市县级工作人员较之前约减20%。^[3]本次改革主要按照“重叠撤销、相近合并”的原则来缩减机构，以及“革命化、年轻化、知识化、专业化”的标准来减少干部数量，但经济体制改革还未全面启动，政府的经济管理职能没有发生根本性转变，导致改革后机构和人员又膨胀起来。^[4]由于法制初建，本次改革与法律的互动较少，但宪法及相关法律中有关政府体制结构的原则得到了落实：一是国家机关精简，实行工作责任制，不断提高工作质量和效率，反对官僚主义。二是国务院和地方各级人民政府的性质、基本职责和地位确定，将各级革命委员会改为地方各级人民政府，设立乡政府替代了人民公社。三是国家机关的职权划分基本明确，规定行政机关不得干涉审判机关和检察机关的工作，政府成员不得担任人大常委会委员以及兼任审判机关和检察机关的职务。四是授权国务院行政立法，行政法规、规章逐步成为政府活动的重要法律来源。

第二阶段为1988年至2007年：经济调试型的行政体制改革，1982年宪法的3次修订、依法治国原则确立、行政诉讼法颁行和法治政府建设目标明确是主要的法制成果。1982年的行政体制改革虽未实现预期目标，但为此后改革积累了经验。到1985年，中央已经注意到行政体制改革要与转变政府职能相结合来调整和精简机构。党的十三大指出，转变政府职能是行政体制改革的关键，必须按照经济体制改革和政企分开的要求，转变综合部门和经济调节部门的职能，使政府对企业由直接管理为主转变到间接管理为主，要求注重以法律来巩固机构改革成果和规范行政活动，并提出了行政组织法、行政机关编制法、行政诉讼法的立法构想。1988年，宪法第1次修订就确立了私营经济的地位，并规定土地使用权的可转让。同年，《国务院机构改革方案》明确将党政分开、政企分开作为改革目标，要求政府转变职能、精干机构、精减人员，逐步理顺与政府相关的各种关系。1990年10月行政诉讼法实施，这是我国行政法制建设的重大成果，是迈向行政法治的关键一步。但由于国内政治风波等因素影响，本次改革亦未达到预期效果。

1992年，党的十四大提出建立社会主义市场经济体制的目标，要求行政体制围绕着这一目标进行改革。1993年，国务院部署的新一轮改革中便将转变政府职能作为重点，要求通过政企分开，强化政府的宏观调控，落实企业经营自主权，明确了综合经济部门职能是宏观管理，并对专业经济部门进行分类改革。鉴于社会主义经济制度的重大调整，宪法第2次修订时明确规定了“国家实行社会主义市场经济”，“加强经济立法，完善宏观调控”。随着市场经济体制的逐步建立，行政体制改革的深度和广度不断加深和拓展。1998年开始的第4次行政体制改革的目标是，逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的行政管理体制，要求善于运用法律手段和发动社会中介组织来管理经济和社会事务，加强行政法制建设。这次改革将“国家计划委员会”更名为“国家发展计划委员会”，撤销了电子工业部等14个专业经济部门，计划经济体制下形成的以计划委员会作为宏观调控部门主导部际关系的格局被打破。1999年，宪法第3次修订即确立了“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”，以及“个体经济、私营经济等非公有制经济，是社会主义经济的重要组成部分”。

在加入世界贸易组织的背景下，2003年的行政体制改革仍以社会主义市场经济体制建设为中心展开，在内容上突出了深化改革国有资产管理体制、宏观调控体系、金融监管、流通管理、食品安全和安全生产监督体制，明确了政府职能是经济调控、市场监管、社会管理和公共服务4个方面。此时，我国法制建设也有了长足进步，行政管理领域基本实现了有法可依，国务院适时于2004年提出了全面建设法治政府的总目标，并依照行政法治的要求确定了政府职能定位、行政决策、行政立法、行政执法等7个方面的具体目标。(www.xing528.com)

第三阶段为2008年至今：经济与社会综合协调型的行政体制改革探索，它的法制条件是中国特色社会主义法律体系基本建成并朝着全面推进依法治国迈进。与改革开放前相比，我国政府职能已发生重大转变，社会管理和公共服务能力显著提升，市场配置资源的作用明显增强，公务员结构持续优化。但是，长期以经济绩效为中心的改革方向也带来诸多负面影响，且引发了利益格局调整等深层次的社会问题。因此，党的十七大提出了“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”的目标。2008年行政改革的核心是转变政府职能，依法行政成为根本原则，并以探索建立大部门体制为任务，总体目标是到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。这次改革已经意识到建设服务型政府的必要，但没有明确提出替代管理的理政理念，法治政府建设也还停留于政府应“按规则办事”的形式法治层面。因此，它在治道变迁中是一次过渡性质的改革。

2013年行政体制改革延续了转变政府职能的中心任务，以改革行政审批制度为切入点，目的是促进市场配置资源和社会力量管理社会的作用有效发挥。由于此次改革设计先于党的十八届三中全会的召开，所以没有将适应国家治理体系和治理能力现代化作为行政体制改革的要求。在之后的《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》中，政府已经自觉将法治政府建设融入中国特色社会法治体系和国家治理之中，从而开启了政府治理与法治政府建设同步共建共进的新纪元。

通过40余年的政府管理改革，中国政府基本摆脱了无法可依的制度环境，建立起了依法行政、“走程序”、“按规则办事”的法制政府。“无法律即无行政” 得到了政府和公民的认同，但是社会经济发展现实中政府和公民又都有积极行政的需求，这种矛盾心理在一元化管理模式中容易引发政府与公民的冲突。因为在这一模式中，积极行政的单向度运行可能会给公民权益造成不利影响，而权利保障又依赖于事后救济，所以当公民在向政府表达诉求受阻，而政府又执意行政时，就可能会发生冲突。政府管理、形式法治、法制政府是循环互证的关系。这一关系结构的正当性危机，根源来自政府管理改革推动了公共权力结构变化，改变了政府管理的社会经济基础。