政府管理模式下的传统行政法特征及转型需求

改革开放后的政府管理时期，中国基本建立了行政法理论与制度体系，它提供了重构国家、社会与公民之间关系的现代方案，促进了政治、经济和社会文明的进步，这是传统中国行政法的历史贡献。但是，随着国家法治文明进步和现代公共行政发展，传统行政法也不能避免受到制度设计的历史局限。

首先，传统行政法以建立法制政府为目标。我国的改革开放是在党的政策下展开和推进的，法律在较长时间内更多的是用以确认改革成果和应付改革需要，顶层设计中也没有“法治国家”的建设目标。^[101]在“法治”与“法制”的论争中，主流观点还认为“法治”是资产阶级专政的“口号”，社会主义国家应当加强法制建设。^[102]直到1999年宪法修订，“法治国家”的目标才得到确立，这在逻辑上便内含了“法治政府”，由此提出了“依法行政”原则，但明确将依法行政目标确定为建设“法治政府”的，是2004年的《全面推进依法行政实施纲要》。在这一历程中，大家对法律虚无主义和工具主义有了深刻反思，认识到法律能够规范国家权力和提供良好治国理政方案。但当时行政法所要解决的主要问题是为政府活动提供合法性依据，因此行政法律制度建设成为工作重点，目的是建立由法律制度架构的政府体制，即法制政府。

其次，传统行政法遵循的是形式法治的建构路径。它的基本思路是通过事先制定明确的法律规则对行政权进行控制。^[103]在制度架构上近似“传送带模式”，即法律由人民代表大会及其常委会制定，政府执行法律，法院通过审查具体行政行为的合法性来监督政府并给予权利救济。换言之，政府活动与法律的一致性与否是判断行政合法性的标准。立法授权行政的范围决定了行政法的解释范围，这一严格地按规则的行政方式既造成法律文本上确立的合理性原则在实践中处于虚置状态^[104]，也使得行政的依据只能是国家制定法。

再有，传统行政法以“政府—相对人”二元结构为制度设计的逻辑起点。“政府—相对人”的关系结构是政府管理的精髓，也是行政法律关系的基本结构。它以权力与权利的对立为前提，将政府与行政权、相对人与权利界定为法律关系的主、客体，行政行为是引起法律关系形成、变更和消灭的主要条件，这意味着政府及其权力可以控制行政法律关系的进展。这一逻辑合理解释了政府一元化管理、行政程序的单向度运行、单一化管理方式的存在意义，并自然排除了多元互动的治理主张。^[105]

最后，传统行政法对监督行政机制的建构不足。这一时期尽管行政诉讼法、行政监察法、行政复议法等法律先后颁行，而且立法的重点是规范消极行政，但由于行政法的主要任务是解决行政活动的合法性问题，加之行政组织法、行政程序法等基本法律阙如，行政诉讼范围又有限，行政复议维持率畸高，行政内部监察效果差，以及改革发展对行政权的现实需要等原因，行政法的权利保障与权力监督功能并未完全激活。救济与监督的低效在一定程度上也加剧了管理危机。

如今，政府管理在某些方面的不足已经显现，管理危机对管理模式及与之适应的传统行政法基础产生了挑战，而政府治理的兴起，且与行政法的价值本质与建构目标的统一，必将推动行政法在新时代的新发展。

【注释】

[1]俞可平：《中国治理变迁30年（1978—2008）》，《吉林大学社会科学学报》2008年第3期。

[2]杨冠琼：《经济全球化与发达国家的政府治理范式创新运动》，《北京行政学院学报》2000年第2期。同年以政府治理为名的另两篇文献，有刘文富、顾丽梅：《网络社会的政府治理》，《行政人事管理》2000年第8期；王世雄：《规范政府管理方式　提高政府治理水平》，《探索与争鸣》2000年第7期。

[3]孙柏瑛：《当代政府治理变革中的制度设计与选择》，《中国行政管理》2002年第2期。

[4]孙萍、赵海艳：《政府治理研究现状分析：基于CSSCI来源期刊论文的分析》，《吉林师范大学学报（人文社会科学版）》2015年第3期。

[5]唐娟：《政府治理论》，中国社会科学出版社2006年版，第10～15、32、409～426页。

[6]李景鹏：《绪论：从民生到民主》，见谢庆奎主编《民生视阈中的政府治理》，北京大学出版社2013年版，第3～4页。

[7]马运瑞：《中国政府治理模式研究》，郑州大学出版社2007年版。

[8]石国亮：《服务型政府：中国政府治理新思维》，研究出版社2008年版，第92～97页。

[9]吴家庆、王毅：《中国与西方治理理论之比较》，《湖南师范大学社会科学学报》2007年第2期。

[10]刘银喜：《政府治理理论的兴起及其中国化》，《内蒙古大学学报（人文社会科学版）》2004年第4期。

[11]包国宪、霍春龙：《中国政府治理研究的回顾与展望》，《南京社会科学》2011年第9期。

[12]包国宪、郎玫：《治理、政府治理概念的演变与发展》，《兰州大学学报（社会科学版）》2009年第2期。

[13]俞可平：《中国治理变迁30年（1978—2008）》，《吉林大学社会科学学报》2008年第3期。

[14]张成福：《责任政府论》，《中国人民大学学报》2000年第2期。

[15]王浦劬：《国家治理、政府治理和社会治理的含义及其相互关系》，《国家行政学院学报》2014年第3期。

[16]［美］塞缪尔·P.亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，王冠华等译，三联书店1989年版，第377～388页。

[17]中国行政管理学会课题组：《政府职能现代化视角下当前政策创新的重点及建议》，《中国行政管理》2014年第3期。

[18]俞可平：《中国治理变迁30年（1978—2008）》，《吉林大学社会科学学报》2008年第3期。

[19]陈振明：《政府再造—　公共部门管理改革的战略与战术》，《东南学术》2002年第5期。

[20]何增科：《政府治理现代化与政府治理改革》，《行政科学论坛》2014年第2期。

[21]肖扬伟：《政府治理理论：兴起的缘由、特征及其中国化路径选择》，《工会论坛》2008年第5期。

[22]毛寿龙：《现代治道与治道变革》，《江苏行政学院学报》2003年第2期。

[23]曾辉方：《政府推动型现代化模式利弊分析—　1978年以来中国初步的经验与教训》，中共中央党校2012年博士学位论文。

[24]张康之、张乾友：《近代国家的演进逻辑》，《社会科学战线》2008年第10期。

[25]张立荣、冷向明：《当代中国政府治理范式的变迁机理与革新进路》，《华中师范大学学报（人文社会科学版）》2007年第2期。

[26]燕继荣：《变化中的中国政府治理》，《经济社会体制比较》2011年第6期。

[27]石晶：《如何评价政府治理绩效—　基于公众参与的视角》，《国家治理》2014年第6期。

[28]王浦劬：《国家治理、政府治理和社会治理的含义及其相互关系》，《国家行政学院学报》2014年第3期。

[29]孙开红：《论当代中国政府权力社会化》，《云南行政学院学报》2005年第2期。

[30]康晓光：《权力的转移—　转型时期中国权力格局的变迁》，浙江人民出版社1999年版，第143页。

[31]顾平安：《政府治理的基本特征和主要形式》，《党政干部学刊》2005年第10期。

[32]［美］莱斯特·M.萨拉蒙：《新政府治理与公共行为的工具：对中国的启示》，李婧译，《中国行政管理》2009年第11期。

[33]［瑞士］弗朗索瓦-格扎维尔·梅里安：《治理问题与现代福利国家》，肖孝毛译，《国际社会科学杂志（中文版）》1999年第1期。

[34]俞可平：《治理和善治引论》，《马克思主义与现实》1999年第5期。

[35]［美］莱斯特·M.萨拉蒙：《新政府治理与公共行为的工具：对中国的启示》，李婧译，《中国行政管理》2009年第11期。

[36]［德］乌尔里希·贝克：《风险社会》，何博闻译，译林出版社2004年版，第19～22页。

[37]［德］哈贝马斯：《交往行动理论》（第1卷），洪佩郁、蔺青译，重庆出版社1993年版，第505页。

[38]Lloyd　D，The　Ideal　of　Law，London：Penguin　Group，1991，p.43.

[39]叶必丰：《行政法的人文精神》，北京大学出版社2005年版，第234～235页。

[40]［德］恩格斯：《反杜林论》，《马克思恩格斯选集》（第3卷），人民出版社1995年版，第523页。

[41]［英］约翰·洛克：《政府论（下篇）》，叶启芳、瞿菊农译，商务印书馆1964年版，第77页。

[42]［法］菜翁·狄骥：《宪法论》，钱克新译，商务印书馆1959年版，第482～484页。

[43]董晓宇：《公共管理的由来及其与公共行政的内在差异—　由传统公共行政到公共管理研究之一》，《北京行政学院学报》2004年第1期。

[44]刘熙瑞：《服务型政府—　经济全球化背景下中国政府改革的目标选择》，《中国行政管理》2002年第7期。

[45]陈庆云等：《公共管理理念的跨越：从政府本位到社会本位》，《中国行政管理》2005年第4期。

[46]［英］格里·斯托克：《作为理论的治理：五个论点》，华夏风译，《国际社会科学杂志（中文版）》1999年第1期。

[47]俞可平：《治理和善治引论》，《马克思主义与现实》1999年第5期。

[48]邓正来、［英］J.　C.亚历山大编：《国家与市民社会：一种社会理论的研究路径》，中央编译出版社2002年版，第3页。

[49]［美］戈兰·海登：《公民社会、社会资本和发展：对一种复杂话语的剖析》，周红云译，见何增科主编《公民社会与第三部门》，社会科学文献出版社2000年版，第102页。

[50]周俊：《全球公民社会引论》，浙江大学出版社2010年版，第44～48页。(www.xing528.com)

[51]于水等：《元治理视域下政府治道逻辑与治理能力提升》，《江苏社会科学》2014年第4期。

[52]［英］鲍勃·杰索普：《治理的兴起及其失败的风险：以经济发展为例的论述》，漆蕪译，《国际社会科学杂志（中文版）》1999年第1期。

[53]Jessop　B，“Capitalism　and　its　Future：Remarks　on　Regulation，Government　and　Governance”，Review　of　International　Political　Economy（3，1997），pp.561-581.

[54]Kooiman　J，Jentoft　S，“Meta-Governance：Values，Norms　and　Principles，and　the　Making　of　Hard　Choices”，Public　Administration（4，2009），pp.818-836.

[55]SØrensen　E，Torfi　ng　J，“Making　Governance　Networks　Eff　ective　and　Democratic　through　Meta-Governance”，Public　Administration（2，2009），pp.234-258.

[56]郭永园、彭福扬：《元治理：现代国家治理体系的理论参照》，《湖南大学学报（社会科学版）》2015年第2期。

[57]李剑：《地方政府创新中的“治理”与“元治理”》，《厦门大学学报（哲学社会科学版）》2015年第3期。

[58]于水等：《元治理视域下政府治道逻辑与治理能力提升》，《江苏社会科学》2014年第4期。

[59]王浦劬：《国家治理、政府治理和社会治理的含义及其相互关系》，《国家行政学院学报》2014年第3期。

[60]乔耀章：《从“治理社会”到社会治理的历史新穿越—　中国特色社会治理要论：融国家治理政府治理于社会治理之中》，《学术界》2014年第10期。

[61]许耀桐：《习近平的国家治理现代化思想论析》，《上海行政学院学报》2014年第4期。

[62]俞可平：《中国治理变迁30年（1978—2008）》，《吉林大学社会科学学报》2008年第3期。

[63]范如国：《复杂网络结构范型下的社会治理协同创新》，《中国社会科学》2014年第4期。

[64]乔耀章：《从“治理社会”到社会治理的历史新穿越—　中国特色社会治理要论：融国家治理政府治理于社会治理之中》，《学术界》2014年第10期。

[65]［美］詹姆斯·N.罗西瑙：《没有政府的治理》，张胜军等译，江西人民出版社2001年版，第5页。

[66]［英］鲍勃·杰索普：《治理的兴起及其失败的风险：以经济发展为例的论述》，漆蕪译，《国际社会科学杂志（中文版）》1999年第1期。

[67]胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进　为全面建成小康社会而奋斗》，《人民日报》2012年11月18日第1版。

[68]赵宏：《德国行政民营化的制度发展与学理演进》，《国家检察官学院学报》2016年第5期。

[69]章志远：《民营化、规制改革与新行政法的兴起—　从公交民营化的受挫切入》，《中国法学》2009年第2期。

[70]应松年：《加快法治建设—　促进国家治理体系和治理能力现代化》，《中国法学》2014年第6期。

[71]王绎亭：《第一讲—　国家与法是阶级统治的工具》，《法学》1958年第1期。

[72]中国共产党中央委员会：《中国共产党第十一届中央委员会第三次全体会议公报》，《实事求是》1978年第4期。

[73]邓小平：《关于政治体制改革的问题》，《邓小平文选》（第3卷），人民出版社1993年版，第177页。邓小平指出：“不搞政治体制改革，经济体制改革难于贯彻。党政要分开，这涉及政治体制改革。党委如何领导？应该只管大事，不能管小事。党委不要设经济管理部门，那些部门的工作应该由政府去管。”

[74]［美］约翰·奈斯比特：《大趋势：改变我们生活的十个新方向》，梅艳译，中国社会科学出版社1984年版，第162页。

[75]Kaufmann　D，Kraay　A，“Governance　Indicators：Where　are　we，where　should　we　be　going？”，The　World　Bank　Research　Observer（1，2008），pp.1-30.

[76]石佑启：《论公共行政与行政法学范式转换》，北京大学出版社2003年版，第20～33页。

[77]渠敬东等：《从总体支配到技术治理—　基于中国30年改革经验的社会学分析》，《中国社会科学》2009年第6期。

[78]［美］E.博登海默：《法理学：法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社2004年版，第419～421页。

[79]朱天飚：《国家治理与新自由主义》，《学术月刊》2014年第7期。

[80]［德］马克思：《黑格尔法哲学批判》，人民出版社1963年版，第49～52页。

[81]［德］马克思：《第六届莱茵省议会的辩论：关于出版自由和公布等级会议记录的辩论》，《马克思恩格斯全集》（第1卷），人民出版社1956年版，第71页。

[82]公丕祥：《马克思法哲学思想述论》，河南人民出版社1992年版，第103～105页。

[83]［德］马克思：《公社》，《马克思恩格斯全集》（第17卷），人民出版社1963年版，第588页。

[84]毛泽东：《论联合政府》，《毛泽东选集》（第3卷），人民出版社1991年版，第1094～1095页。

[85]毛泽东：《关于领导方法的若干问题》，《毛泽东选集》（第3卷），人民出版社1991年版，第899页。

[86]习近平：《决胜全面建成小康社会　夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》，人民日报2017年10月28日第1版。

[87]［法］卢梭：《社会契约论》，何兆武译，商务印书馆2003年版，第71～78页。

[88]张文显：《法治与国家治理现代化》，《中国法学》2014年第4期。

[89]［美］E.博登海默：《法理学：法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社2004年版，第386页。

[90]［美］伯纳德·施瓦茨：《行政法》，徐炳译，群众出版社1986年版，第1页。

[91]［德］拉德布鲁赫：《法学导论》，米健、朱林译，中国大百科全书出版社1997年版，第131～136页。

[92]石佑启：《论有限有为政府的法治维度及其实现路径》，《南京社会科学》2013年第11期。

[93]俞可平：《论国家治理现代化》，社会科学文献出版社2014年版，第25～30页。

[94]［古希腊］亚里士多德：《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆1983年版，第199页。

[95]Raz　J，The　Authority　of　Law：Essays　on　Law　and　Morality，Oxford：Clarendon　Press，1990，p.211.

[96]Burton　S　J，“Particularism，Discretion，and　the　Rule　of　Law”，Shapiro　I　eds.，The　Rule　of　Law，New　York：New　York　University　Press，1994，pp.178-201.

[97]梁治平：《法治：社会转型时期的制度建构》，梁治平编《法治在中国：制度、话语与实践》，中国政法大学出版社2002年版，第93页。

[98]周天玮：《法治理想国—　苏格拉底与孟子的虚拟对话》，商务印书馆1999年版，第92页；强世功：《法律的现代性剧场：哈特与富勒论战》，法律出版社2006年版；谌洪果：《天人交战的审判：哈特与富勒之争的再解读》，《法律方法与法律思维》2007年第0期。

[99]郑永流：《法治四章：英德渊源、国际标准和中国问题》，中国政法大学出版社2002年版，第130～159页。

[100]［古罗马］西塞罗：《国家篇　法律篇》，沈叔平、苏力译，商务印书馆1999年版，第223～224页。

[101]石佑启：《论立法与改革决策关系的演进与定位》，《法学评论》2016年第1期。

[102]孙国华：《坚持民主和法制是无产阶级的治国方针—　兼论“人治”和“法治”》，《现代法学》1980年第3期。

[103]郑林：《把政府工作的法制建设提到政治体制改革的日程上来：学习邓小平同志党和国家领导制度的改革的体会》，《中国法学》1987年第5期。

[104]王书成：《中国行政法合理性原则质疑》，《行政法学研究》2006年第2期。

[105]有学者提出了行政相对人的主体性问题，但是是将之置于权力与权利对立的格局中论述的。方世荣：《论行政相对人》，中国政法大学出版社2000年版，第58～121页。