政府治理与行政法的合作与发展

（一）耦合共进的目标：有限有为的法治政府

政府治理承认政府职能的有限性。政府变革一元化管理模式，建立多元主体合作共治格局，既反映出政府统管一切公共事务的能力不足，又是对市场资源配置作用和社会主体智慧的认可，它本质上要求合理划定政府、市场和社会各自作用范围，这样方能分工配合以发挥各自的优势。政府职能的有限表明政府权力应当有限，法律的基本作用之一就是规范和控制权力。美国学者施瓦茨认为，行政法的作用表现在三个方面，即行政机关行使权力的范围，权力行使的原则，以及对行政行为造成的侵权给予补偿。^[90]行政法对行政权的规范，又保证了行政权在法律界域的行动自由。因此，拉德布鲁赫认为，行政法是“扩大的国家活动的法律”。^[91]行政法规制政府权力和防止权力扩张与恣意的目的之一是建设有限政府。“有限政府是受制于法的政府，必须以法律界定政府的职能权限，政府必须在法律的约束下行事。”^[92]从而，明晰政府、市场和社会各自作用的法定范围，建立动态平衡的多元治理主体结构，实现保障权利和规范权力的法的价值追求。

政府治理要求政府积极有效作为。现代政府是有限的又须是有为的。“有限政府”明确了政府活动的疆域和行政权的边界，并以法律控制行政，促使政府职权法定化。“有为政府”主张政府在其职能范围内积极作为，不断提升行政效率和公共产品的品质。在合作共治中，“有为政府”不是无事不管、无所不能的全能政府，但政府也不应当推卸公共职能和监管职责，更不应当与企业、社会公共组织或者公民共谋利用隐形寻租等治理陷阱来侵蚀公共利益。在政府自治理中，“有限有为政府”要求完善政府内部管理体制，构建纵横有序的政府间合作关系，提高政府治理的效能。在法治视域，建设“有限有为政府”必须依赖行政法，遵循法律创制原则，依法推进行政体制改革，合理配置政府及其部门的权力与责任，完善权力运行机制，做到权责一体、职权法定，同时优化政府组织结构，健全权力监督机制，最终建成法治政府。

（二）耦合共进的路径：良法善治(www.xing528.com)

政府治理不是万能的，它有失灵的可能性，并且还存在政府规避责任、隐形寻租、共谋营私、责任模糊等治理陷阱。“善治”是对治理的扬弃，它为治理的技术性操作提供了价值指引和评价标准，既是一种治理目标，也是治理的方式和效果。善治的本质特征是政府与市场、社会、公民对公共事务的合作治理，是为促进公共利益最大化的政民共治，是二者之间良好协商和合作共赢的最佳状态。善治包括合法性、透明性、有效、参与、责任性、法治等要素^[93]，建立在法制完善和法律信仰的法治之上。

法治的经典阐释是“已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定的良好的法律”^[94]，即良法是法治的前提。从形态变迁观之，法治历经形式法治、实质法治、形式法治与实质法治统一的不同阶段。“形式法治”注重法的形式正义和正当程序，否定法的道德性。如英国法学家拉兹认为，不应当将法治局限于良法之治，“法治仅是法律制度可能拥有的或者据此评价此制度的一项特征”，专制的法律制度也可能符合法治的要求。^[95]“实质法治”主张法律应当以人权保障为核心，体现平等、正义等价值。^[96]1959年，在印度新德里召开的国际法学家大会通过的《德里宣言》便采用了实质法治的定义，认为在一个自由社会里，奉行法治的立法机构肩负着保障人类尊严的规则创制职责，人的尊严要求肯定公民权利和政治权利，并为个人人格的充分发展提供必要的社会、经济、教育和文化条件。^[97]形式法治与实质法治的优劣与否虽然在理论上有争论^[98]，但二者融合发展是战后西方国家法治实践的主流^[99]。

党的十九大报告强调，以良法促进发展、保障善治。因此，中国政府治理现代化与法治化的同向共建过程，必然要求形式法治与实质法治融合统一。良法是形式法治和实质法治统一的基础，也是政府治理迈向善治的前提。良法始于立法，行政法律质量和价值品性的提高，依赖于科学、民主、依法的立法，且应将公平、正义、自由、民主、人权、秩序等价值融入所立之法。诚然，法治的实现非朝夕之功，必然经历一个由量变到质变、由点到面的长期实践过程。行政法对良善价值的现实关照，应当充分考虑经济社会发展程度、资源可承受度等因素，合理规划立法进程和制度安排，但要加快制定行政程序法等法治政府建设所亟须的法律。良法成于执法，行政法律质量高低与否要通过实践的检验，依赖于有效的遵守和执行。政府应当成为守法典范，恪守依法行政的法治原则，且要为公民学法、用法和守法提供相应条件和制度支撑。政府必须严格执法，“官吏是会说话的法律”^[100]，要保证权力行使的不越位、不错位和不缺位，同时又应当彰显人文关怀，将法律中的道德伦理价值融入执法活动，让法律具有温度且可被亲近，从而提高政府治理的有效性。良法得于善治，良好的行政法为政府治理提供了法治的制度安排，促进了政府治理在法治轨道上的有效运行，这样以合法性统摄有效性，又以有效性强化合法性，二者互相配合、砥砺共进，使法治政府的目标得以实现。