统治与管理之间的治道变迁：从统治到治理

中华人民共和国成立以来，我国政府理政方略经历了从“统治”到“管理”再到“治理”的变革过程^[70]，大致可分为1949年至1977年的国家统治模式、1978年至2012年的政府管理模式和2013年至今的政府治理模式。“治理”是统治的“治”与管理的“理”的有机结合，但是“治理”的概念不是对“统治”“管理”实质内容的全部否定，“治理”使“统治”和“管理”具有了现代内涵。当前，国家统治模式已难以适应经济社会发展现状，政府管理危机亦频繁发生，吁请开放管理过程并吸纳公众参与的呼声高涨，政府治理模式应运而生，成为深化行政体制改革的核心内容。

改革开放前，国家统治模式是我国治国理政的方略，这是一种国家控制下封闭化管理的权治模式。它强调国家与法律是阶级统治的工具，国家是阶级统治的唯一合法主体，目的是维护本阶级的统治秩序和利益，国家机关和统治阶级的各种社会组织是实施统治的部门。^[71]作为实现国家统治职能的核心主体，政府是万能的、全能的，但政府活动必须服从和服务于政治，政治与行政不分、党政不分。政府依靠层级分明、体系庞大的官僚体制，凭借政治权威和权力，采取强制性统治手段，自上而下、单向度推行政策措施。政府与统治对象之间地位明显不平等，个人须无条件服从政府，片面强调公民对国家的责任和义务，疏于权利保障和对权力的监督与规制。在国家统治之下，政府对经济社会的介入过深，政府职能覆盖面过广，但能够运用的公共资源总是有限的，这就导致政府负荷过重、反应迟钝，政府行为往往落后于经济社会发展进程，政府越位、错位、缺位、不到位的现象频繁发生，导致国家统治失灵。

改革开放后，政府管理模式逐渐取代了国家统治。在党的十一届三中全会上，中共中央就指出，“我国经济管理体制的一个严重缺点是权力过于集中”，要求“认真解决党政企不分、以党代政、以政代企的现象”。^[72]作为政治体制改革的突破口，党政分开使政府成为相对独立的管理主体，党的领导主要是政治领导，经济社会管理由政府负责。^[73]“管理”一词逐渐取代“统治”，广泛出现在法律规范和党的政策文件中。如1982年《中华人民共和国宪法》（以下称“《宪法》”）第2条第3款规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”管理的强度弱于统治，要求政府行为以市场为导向，推崇科学行政，提高行政效率，放松对经济与社会事务的管制，放权给企业和社会组织，拓展市场与社会的自治空间。管理的依据强调法制，强调政府依法管理市场与社会，政府权力运行须符合法的形式要件。管理的方式不再仅依靠强制手段，逐渐采用指导、劝说等非强制性管理方式，并开始向市场和社会购买公共服务。管理的主体不限于政府，通过国有企业、事业单位改制，部分政府职能转由社会公共组织承担，管理过程处于半开放状态。但是，政府管理模式在理念、价值导向和结果等方面仍接近于统治。在管理过程中，管理的主体和对象之间法律地位不平等，管理对象必须服从管理，“行政机关—行政相对人”二元结构是行政法制的逻辑起点，社会公共组织仅是辅助政府管理的配角，公共权力仍主要是自上而下单向运行状态，公共利益优先于个人利益，目的是保证秩序稳定和经济发展。这是一种以政府为中心、半开放管理的形式法治模式。

政府治理是对管理理念的扬弃，“管理”是“治理”范畴内的一种行为方式，“治理”是刚性的“管理”与柔性行政的结合，它追求行为的形式合法性，更注重实质合法性，以人为本，寓管理于服务之中，通过服务实现管理的行政目标。在政府治理模式中，公共行政过程在政府主导下有序开放，鼓励并吸纳市场和社会主体参与，不断增强公共行政的正当性，这顺应了现代政治从代议民主向参与式民主转变的发展趋势。^[74]在开放管理过程中，政府不再是唯一的治理主体，社会公共组织、企业和公民个人都可成为治理主体，由此强制性行为的效用减弱，协商、合作等契约性、非强制行为的作用提升，双向互动、信任包容、多样复合成为治理实践的重要特征。公众参与行政也促使政府行为的价值导向从单纯的效率中心转向以公平正义为中心、效率为辅，尽可能使公民享受到优质且均等的公共服务。法治是政府治理的基本要求，政府治理水平与法治程度是同向递进的。^[75]政府治理建立在法治秩序之上，重视法律的有效执行，倡导良法善治，追求公平正义，是一种政府主导下民主化管理的实质法治模式（如图1-3）。(www.xing528.com)

图1-3　政府治理在治道变迁中的定位

总之，政府治理在我国语境下有着特定的含义和特点，与西方话语中的公共治理和元治理是有区别的。在国家治理体系中，政府治理是指国家行政机关对内自我治理和对公共事务的合作治理，而政府自治理的目的是为了更好地治理市场和社会。政府治理的基本特征是“一导多元”、公共权力运行的多向互动、协商与合作为主的治理方式以及管理寓于服务的行政目的，反对过分夸大市场和社会的作用。政府对内治理和对外治理是相辅相成、相互促进、有机统一的关系。在我国政府的治道变革中，政府治理模式是对国家统治模式、政府管理模式的扬弃，多中心合作的公共治理可能是未来中国的治理模式。