政府治理与相关概念的辨析与优化

党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，涉及治理的概念有国家治理、政府治理和社会治理。这是批判吸收西方治理理论与实践的有益内容，是立足我国治国理政经验的理念创新。那么，要准确认识和把握政府治理的内涵与外延，必须辨析和厘清其与西方治理概念，以及与国家治理、社会治理等概念的相互关系，进而确定政府治理的界域。

（一）政府治理与公共治理之辨析

国内文献通常将“政府治理”混同于“公共治理”，从多中心治理层面上来理解“政府治理”。但是，政府治理与西方发达国家的公共治理是有本质差异的，我国目前还不具备多中心公共治理的客观条件，它只是部分学者理想的未来治理模式。

首先，政府治理和公共治理的主体结构不同。政府治理强调“政府主导”，政府是处理公共事务的主导力量。我国当前市场和社会尚不具备与政府均势互动来管理社会事务和供给公共服务的能力，政府还承担着培育市场和社会的职责。“政府治理”的概念是综合考虑了现实状况、改革目标、有序渐进改革等因素，并将社会本位确立为我国公共管理的发展方向，旨在实现政府与其他社会主体真正地平等协商、良性互动、各尽其能和各司其职来管理公共事务的愿景。^[45]换言之，政府治理是要变革国家本位的全能型政府、政府本位的经济绩效型政府，优化政府职能，既要建设一个能有效维护社会稳定的“大政府”，又要培育一个高度自治和制约政府权力的“大社会”。

公共治理强调“社会中心”的多中心主体共治，其包括政府又不限于政府，企业、非政府组织以至公民个体都可成为治理主体。^[46]在西方学术语境中，“治理” 主要是指政府分权和社会自治，意在借助社会力量矫治市场与政府的双重失灵。如俞可平所言，当发现仅依靠市场或者国家手段无法实现资源的最优化配置时，西方学者便尝试以治理机制来应对市场配置社会资源的失效及国家的失效。^[47]政府在公共治理模式中虽发挥着重要作用，但是在整个治理网络中，政府仅是多中心主体之一，其他主体与政府处于相对均势的地位，特别是多数情况下是社会主体承担着解决双重失灵的重任。

其次，政府治理和公共治理的价值追求不同。公平与秩序是政府治理所注重的价值。政府治理不会延续管理体制下“秩序稳定高于一切”的做法，秩序优先转向自由优先是发展的趋势。但是我国仍处于现代化建设阶段，政府和其他主体的组织结构及主体之间关系都还不成熟，多元主体之间尚未完全建立起民主合作的关系。因此，一方面是行政体制改革的持续简政放权和转变政府职能，另一方面社会主体尚不能完全承接起政府转移的职能，导致“一放就乱，一乱就统，一统就死”的循环局面。政府也试图培育一些社会组织来管理社会事务，但在传统管理惯性下这些组织仍稚嫩弱小，市场和社会自我化解矛盾的能力有限。况且在社会加速转型的环境中，结构性失业、人口老龄化、区域发展不均衡等情况日趋严重，非理性思想和行为在社会中不断蔓延，但公共产品总量不足且分配不均等，因此国家发展仍需要一个强有力的政府整合社会力量，在秩序稳定中拓展自由的内容，增进社会公平正义。

民主与自由是公共治理所追求的首要价值。在国家和社会之间关系的理论建构上，洛克和黑格尔先后开创了自由主义和国家主义的传统，但这两种理论都将国家和社会置于相互对立的地位，忽略了二者协同合作的关系。在他们看来，国家源于社会，政府产生于维护社会秩序的需要，社会拥有自主权。然而，战后资本主义国家的社会结构发生了巨大变化，对工业主义、商业主义、消费主义造成后果的反思，以及为回应不断壮大的国家主义，使新自由主义获得了极大发展。受之影响，公民社会思潮复兴，公民社会理念被用以检视国家过度干预社会所造成的紧张关系，并依此尝试着构建二者的互动合作关系，从而达到经济发展和社会稳定的目的。^[48]在经济领域，哈耶克等经济学家对古典自由主义和凯恩斯主义的经济理论进行了批评，认为经济领域是独立于政治领域的私人自治领域，政治的宗旨是服务公民社会发展，公民社会是维持宏观经济目标和微观经济发展之间平衡的力量，国家不应直接干预经济，但是国家和公民社会需要合作，必须重视对私人所有权的结构改造，发挥国家在市场经济机制中的积极作用。^[49]公共治理理论便为国家和公民社会合作提供了理论支撑，确立了公民社会在市场经济中的主体地位。^[50]多中心主体合作治理虽然会因利益对立导致社会失序，但西方国家完备的制度体系能够及时使失序回归有序，而发展中国家可能难以应对这一风险。因此，公共治理植根于新自由主义思想土壤，依托民主与妥协的精神，通过去权威化和分权来实现国家和公民社会的合作。

（二）政府治理与元治理之辨析

一般认为，由于我国的国家与社会是“中心—边缘”的关系，元治理理论符合我国强势政府的国情，是政府治理变革的最佳选择。^[51]英国学者杰索普最早提出元治理理论，作为补救治理失灵的策略。他认为，政府是元治理模式中组织自组织的主体，承担着制度供给和战略设计两方面任务，即一是创设规则使各个自组织之间形成功能互补和资源互济的关系，二是促成各个自组织达成共同的战略目标。政府的组织作用表现为协调不同政策主张的群体进行对话、制定统一治理体系各个子系统的规则、督促各方遵循规则并实现各自目的，以及采取措施补救子系统的失败，而非以命令要求自组织服从。^[52]元治理修正了治理理论的去国家化、去权威化，提升了政府地位，使政治权威更多地介入组织政府与自组织的伙伴关系，以及建设治理网络机制。^[53]荷兰学者库伊曼和吉安特福特认为，元治理改变了治理秩序的价值、规范和原则，它是公私组织互动的治理活动，是社会的元治理，但是不能仅仅从主体层面来解析元治理，应当注意到互动学习对治理方式选定的重要作用。^[54]丹麦学者索伦森和托弗林认为，元治理的优势是高效和民主，选举产生的政治家和公共管理者在元治理网络中可使用的工具有：一是网络设计，即拟定网络的范围、主体、结构和程序机制；二是网络建构，即运用政治目标、财政、法律和话语权来建设网络；三是网络管理，即通过各种物质和非物质资源的输入，缓解网络关系紧张、化解冲突、授权参与者和降低交易费用；四是网络参与，即直接参与网络治理中影响政策议程、可行方式的选择范围、做出决策和协商制定政策的条件。^[55]概而言之，元治理理论对治理理论的“社会中心主义”有所反思，重塑了政府在网络治理中的权威，同时强调政府与其他治理主体之间的优势互补和互动合作，但元治理的前提仍是多中心主体治理。

中国语境的政府治理与元治理“请回政府”的策略都意识到政府在治理体系中的重要作用。不少学者认为，我国“强政府”的国情和科层管理的传统与元治理模式是相通的，并且具备了建立元治理体系的现实条件，如“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局、法治发展、服务型政府建设和公民社会的兴起。^[56]但是，政府主导的治理与元治理是有区别的：首先是治理实践的背景不同。政府治理是适应我国转型阶段特点的治道变革，是经济社会发展的阶段性结果，而元治理是西方国家应对后工业化社会中复杂公共事务的理论设计；其次是治理结构和模式不同。尽管多数观点支持多中心合作治理是未来我国政府治理的发展方向，但是政府治理的结构和模式还处于理论与实践的探索之中，而元治理承续了治理理论的基本价值取向，校正了国家和政府的作用，却没有根本性改变西方国家的治理结构和模式。简言之，元治理不是要“请回”中国话语中的强势政府。

元治理理论对我国政府治理实践的借鉴意义在于，它提醒政府应当成为规则的设计者、守护者和模范遵守者，市场和社会的建设者，社会组织的培育者，公共利益的平衡者，治理责任的担当者，重点是谋划共同治理目标和发起共同治理行动。^[57]伴随经济社会的管理风险加大和公民权利意识觉醒，政府必须重视内部自治理，推进行政体制改革，提高自身治理能力，建立服务型法治政府，同时强化外部治理，明确自身在治理网络中的地位和作用，妥善运用各种治理工具，协调社会主体共同完成治理目标，推动政府、市场与社会在国家治理体系中的良性互动。^[58]

（三）政府治理与国家治理之辨析(www.xing528.com)

通过上文分析，政府治理的中国范畴渐为清晰，然其轮廓尚模糊，故需要进一步明晰其在中国治理体系中的界域。本质上讲，国家治理、政府治理和社会治理是一致的，即党领导人民治理国家和管理公共事务，但三者在外延上有着不同的联系情况，这里先讨论国家治理与政府治理的关系。

国家治理是国家共同体的总体治理，是实现国家性质、根本制度和创新发展的治理。^[59]国家是阶级性与社会性相融合的客观存在，领土、国民、政府机构等是组成国家的基本元素。作为实现国家任务的根本途径，国家治理包含两方面内容：一是国家的自治理，即在承袭与革新传统政治文化的同时，借鉴其他文明国家的发展经验，创造中国逻辑的现代国家政治发展模式，建成现代化国家；二是国家的他治理，即国家对社会的治理。^[60]根据习近平总书记的治国理政思路，它涵盖了国家治理体系和国家治理能力现代化两个子系统，前者包括经济领域的市场治理、政治行政领域的政府治理、社会领域的社会治理、文化领域的思想道德治理、自然环境领域的生态治理、国防领域的军队治理和党建领域的执政党治理等七大领域；后者包括依法治国、改革、发展、稳定、内政、外交、国防、治党、治国、治军等十个方面的能力，其中最重要的是依法治国的能力。^[61]因此，国家治理与政府治理之间是包含与被包含的关系。

政府治理是国家治理的关键，党政关系是国家治理中最重要的关系。国家治理是在中国共产党领导下，依靠立法、行政、司法等权力体系的整体运行来实现的，其中国家行政体系是实施国家法律政策的主要途径。现代民主国家政府都是由执政党组建的，中国共产党对国家政权机关的领导是实现党的执政地位的重要方式。党的领导地位使政府治理表现出“以党领政”的特色，党委是各级政府中的权力与决策中心，政府机构往往成为党委决策的执行部门。^[62]在治理实践中，必须要处理好执政党与政府的关系，既要坚持党的领导，又要防止以党代政。

（四）政府治理与社会治理之辨析

社会治理是社会主体对公共事务进行的治理活动。社会是人们在一定关系下联结而成的集合，“是一个具备整体性、动态性、层次性和适应性的复杂网络系统”^[63]。在广义上，市场是社会的产物，是社会的组成部分。社会治理也可从“自治”与“他治”两方面来理解：一是社会的自我治理，它表现为公民、社会公共组织等社会主体在不违背国家法律的前提下自我管理公共事务，服务自我，改善民生福利，化解矛盾纠纷，自下而上地推动社会良善发展；二是社会的他治理，即社会主体通过选举、质询、监督、问责、罢免等方式来治理国家和政府，约束国家权力。^[64]与将社会作为治理对象的“治理社会”不同，社会治理强调治理主体的社会性和社会自治。社会治理是西方治理理论的核心内容，多中心主体合作的实质是政府分权给社会主体自治。在社会中心主义和个人本位的理念下，“没有政府统治的治理比起善于治理的政府更为可取”，因为政府时常会推行不为人们普遍支持或者是错误的政策^[65]，而社会自组织在经济、政治和社会的协调方面发挥的作用往往超过了市场或政府^[66]。

在我国，社会治理是在中国共产党领导和政府主导下，广泛吸纳社会主体参与治理社会公共事务的活动，它的总体格局是“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”^[67]。十八届三中全会又进一步将社会治理方式概括为“四个坚持”，即坚持系统治理、坚持依法治理、坚持综合治理和坚持源头治理，其中在坚持系统治理中，要求“加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”。可见，政府在治理活动中的作用是区分社会治理和政府治理的关键。社会治理本质是社会自治，政府在社会治理中的主导作用不是要代替社会主体处理社会事务，而是要培育社会主体能力，规范社会自治行为，指导和扶持社会主体实现治理目标，逐步形成社会自我管理、自我服务和自我监督的能力。社会治理涉及的是社会关系，如社会安全、社会保障等，而政府治理本质上涉及的是行政权力与权利的关系。就治理范围而言，社会治理与政府治理存在重合之处，且二者界域是动态变化的。当社会主体成熟和秩序稳定时，政府权力会从社会中收缩，而社会秩序失范时，必然要求政府权力介入社会以稳定社会秩序，保护公共利益和个人合法权益。总体而言，伴随权力社会化和社会自治能力的逐步增强，政府治理范围会逐步缩小，社会治理疆域会不断拓展（如图1-2）。

图1-2　国家治理、政府治理与社会治理的关系

（五）政府治理与公私合作、私营化之辨析

公私合作（又称公私协力）是意涵较广的概念，是现代国家治理的典型方式，它通常将政府视为“公”，其他主体均视为“私”，大致是指政府与社会公共组织、企业等主体优势互补，共同运用公权力或者私法方法，合作完成行政任务的方式。政府治理注重公私协商与合作，但还包括有政府的单向强制性行为，因此公私合作是政府治理的下位概念。

私营化（又称民营化）的概念含义亦尚无定论，主要是指以私法组织的方式改进国营事业的运作效率，或者因财政负担过重而将国营事业交由私人主体来经营，表现出从国家到私人的单向维度。私营化的经典划分是德国学者肖赫（Schoch）总结的机构私营化、财产私营化、功能私营化和实质私营化。^[68]但是，私营化在实践中大多表现为混合形式。特许经营、政府购买公共服务等私营化方式本质上就是公私合作治理。^[69]因此，私营化亦可视为政府治理的一种手段。