政府治理的基本特征及其优化方案

政府治理是新的规则体系和行政方式，是我国政府治国理政的新理念和新模式，它主张开放政府内部自治和外部共治，鼓励市场和社会主体参与其中，依靠政府、市场和社会三方面力量的优势互补和多向互动来共同解决公共问题。

（一）政府主导与多元治理主体参与

政府主导是中国化政府治理理论的独特性，它强调政府在多元治理主体结构中的核心作用。1978年以来，我国现代化改革是传统强势政府和社会主义体制融合形成政府主导型发展模式，这一模式是承载艰巨发展任务的中国政府的必然历史选择，实践中发挥了政府凝聚民心谋发展、赢取后发优势和领导开创新战略布局的作用。在政府主导下，我国利用自身比较优势，实现了GDP长期高速增长和国家经济状况明显改善，同时又最大限度地减少了社会结构变化对现代化发展的负面影响，维护了社会稳定。^[23]在全面深化改革阶段，我国面临的现代化发展任务是既要健全市场机制和培育公民社会、建设服务型政府和法治政府，又要提供机会和条件，让企业、社会组织和公众能够参与公共管理，实现人民当家作主的社会主义民主追求。改革的实质是构建现代国家，而国家建构对秩序、规则和稳定的需求，使政府仍须是国家治理体系的中坚力量，政府与市场、社会必须在法治框架内合作治理。

与中国不同，伴随工业化的发展与完成，西方国家形态率先从以君主主权为象征的主权国家，转型为以议会主权为特征的法治国家。西方治理理论提出的“去中心化”“去权威化”，目的是解决法治国家内在矛盾，蕴含着对主权国家和法治国家的扬弃，希图建立适应后工业社会的合作主义治理模式，从而取代政府垄断的单一管理。^[24]换言之，法治与治理存在着矛盾，法治会阻碍私人组织、社会公共组织和公民参与公共治理体系；只有否定主权和法治，才能赋予合作治理以合法性。因此，一味夸大公民、社会和市场的作用，忽视和缩小政府的作用，是适应西方国情的治理理论和实践，但对我国制度转型时期的国家建构是有害的。^[25]

多元治理主体是政府主导的合作模式，健康的市场和社会力量有助于塑造良善的政府治理结构。当前，我国已迈入工业化社会，政府导向型发展的负面效应愈发凸显，其表现为经济发展越繁荣，政府吸纳的社会资源就越多，导致政府实际承担的公共职能范围持续拓展，市场和社会更加依赖政府，而难以壮大为成熟的自治主体，这反过来又使政府容易成为社会矛盾的聚集点，市场和社会缺乏足够的自愈能力，进而影响国家的稳定与发展。^[26]政府治理打破了国家主义和自由主义建构下国家与社会之间的零和博弈格局，主张在“政府—市场—社会”的三元框架内，国家与社会在各自活动边界的领域中建立协调合作、有机统一的多元主体结构（如图1-1）。

图1-1　政府治理的多元主体结构

政府治理理论吸收了西方治理理论有关政府、市场与社会互动关系的分析框架，主张在政府主导下，市场主体和社会主体有序进入国家治理体系之中，让不同利益诉求透过协商达成谅解，以此作为行政决策的前提和依据，再发挥政府、市场和社会力量的各自优势，合作解决公共问题，实现社会的稳定和经济的发展。参与也是对政府权力行使的监督，并能帮助政府发现公民的真正需求，改善权力运行机制和提高效果。^[27]通过与政府的合作互动，不断提高市场主体和社会主体的能力、自信与认可度，逐渐发展为成熟的治理主体。

（二）公共权力运行模式的多向互动

公共权力是政府治理的核心要素。政府治理主要是各级政府为主体的行政活动，其本质关系是行政权力与公民权利之间的关系。^[28]在政府治理框架内，公共权力运行模式不再是单一的自上而下，而是以双向平行互动为主、自上而下为辅。这一变化是我国公共权力格局改变的必然结果，是顺应权力社会化发展趋势的。(www.xing528.com)

公共权力格局是政府权力与社会权力在作用和范围方面的对比态势，主要表现为政府对市场主体、社会主体和公民个人的干涉程度及反向影响能力。^[29]改革开放前，我国是国家统管一切的单极权力格局，社会处于高度政治化和国家化状态中，市场被取缔、社会活动空间被压缩，政府不仅垄断了绝大多数资源，还控制着各类组织，国家和政府几乎是社会活动的唯一主体，行政权通过自上而下的命令手段支配着经济生产和社会生活。改革开放后，“放权”“还权”成为行政体制改革的重要内容，如家庭联产承包责任制使农民获得了土地经营权，国有企业改革使企业取得了经营自主权，建立了市场经济体制，肯定了由市场配置资源的经济运行机制，鼓励与培育社会组织发展，承认社会的自治权利，这一过程的本质是权力社会化。在这样的背景下，政府退出了某些领域，收缩了干预范围，并委托或者授权社会组织行使部分公共权力，逐渐形成了适应市场经济条件的多元权力格局。^[30]

权力社会化改变了政府的角色，使之不再是高高在上的统治者或管理者，而成为治理活动的权威协调者。^[31]在现代公共事务面前，政府的权力与能力已难以全面、及时地回应社会需要，且所承担的公共服务任务过重，导致市场与社会对政府的依赖性减弱，企业和社会公共组织渐渐成长为市场与社会的自治主体。政府与企业、社会公共组织的冲突对立关系被颠覆，逐步形成相互依赖、优势互补的合作关系。为了实现公共目标，传统政府管理强调命令与控制，依托政治权威，通过制定和执行政策来管理公共事务，相反自由主义追求私有化，否定政府管理的重要性，要求限制行政裁量权，而政府治理则为政府创造了“谈判与磋商”的第三条道路，使协商与合作成为公共行政的常态。^[32]瑞士学者梅里安认为，新的治理特征“不再是监督，而是合同包工；不再是中央集权，而是权力分散；不再是由国家进行再分配，而是国家只负责管理；不再是行政部门的，而是根据市场原则的管理；不再是由国家‘指导’，而是由国家和私营部门合作”。^[33]政府治理追求协商与合作，但它必须建立在公共利益、市场原则和相互认同之上，且各方对共同目标的认同是治理机制的权威来源，这样公共权力运行必然表现出多向性和互动性，而不能仅是单一的自上而下。

（三）协商与合作为主的治理方式

政府治理是以信任为基础，旨在构建相互依靠、多元协调统一的治理格局，使政府由“划桨”转向“掌舵”，重新整合政府、市场和社会的力量，发挥各自优势来实现共同目标，所以协商与合作成为治理方式的当然选择。在多向互动的治理实践中，协商是政府与市场、社会的主体经谈判形成并确立共同的规则与目标，合作是政府与其他主体依照规则共同解决公共问题，本质上讲协商也是一种合作。因此，政府治理的本质特征是合作，它是“政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作”^[34]。

协商与合作之所以是政府治理的主要方式，还在于现代政府面临着越来越复杂的市场和社会问题，但是公共财政和政府的自身应对能力是有限的，政府不得不借助专业技术人员或者其他社会力量，才能实现公共目标。^[35]在现代社会，全球化和工业文明所制造的风险严重威胁着人类的生存与发展，过去各种异常状况在如今却屡见不鲜，人类生活在“文明的火山上”，随时可能遭受系统性和不可逆的伤害，如传统社会结构的巨变，经济运行机制的日趋复杂，生态环境被放射物、毒素和污染物所包围，市场崩溃、金融危机、法律失信等灾难性政治事件随时可能爆发。^[36]为回应风险社会的挑战，政府与市场和社会必须建立起互信伙伴关系和网络联系机制。人类社会存续需要社会合作化，合作是通过交往且在核心问题上以达成一致意见为目的的交往来形成。^[37]面对危险而复杂的公共风险，政府需要通过与企业、社会组织、公众的协商来减少误判，增进理解与互信，达成共同的治理目标与行为规则，搭建资源与信息的共享平台，从而充分调动各方力量合作解决公共问题。

协商与合作的根基是双方达成合意，即对所欲解决的公共问题，政府与相关主体有着彼此认同的目标和规则。这要求政府平等对待市场主体和社会主体，尊重市场在经济机制中的资源配置作用和社会自治，诚信履行合意约定的权利与义务，避免政策的随意性变动，不能“新官不理旧账”。若因公共利益需要而变更、撤销或者废止合意内容的，应当协商一致或者依法处理。在此情况下，传统政府“公”行为添附了“私”的属性，公私合作是新的治理方式的重要特点。合作不是否定政府行为的强制力，亦非减弱政府维护社会安全与秩序的职责。国家强制力仍然是保障法律实施的后盾，但文明国家法律的特色是强制力越来越退居幕后。^[38]行政法治的文明进步，在矫治政府专横武断行为的同时，亦要求政府执法应充分尊重相对人，通过合作将相对人意志吸纳入政府意志，同时将政府意志融入相对人意志，使相对人成为行政法律关系的主体，实现行政法律关系的双方性，切实尊重和保障人权。^[39]

（四）管理寓于服务之中以人为本的公共行政目的

管理和服务是现代政府的基本职能。从行政客体的角度观之，管理和服务则表现为公共行政的不同目的。管理，又称“管制”，它是在法律授权下，政府为维护公共秩序和公共利益，对市场主体和社会主体的行为进行控制，具有强制性和非对等性。服务，是政府回应市场和社会的需求，使用公共资源来供给公共产品，提高公共福利水平，保障公民基本权利，表现为非强制性和平等性。任何政府都会管理社会和服务民众，“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去”^[40]。即便在封建社会中，为维护皇权统治，皇帝和官僚也会勤政爱民，恩赐一些好处给民众。

服务是现代公共行政的理念与归宿。在早期资本主义时期，英国哲学家洛克就指出，“人们联合成为国家和置身于政府之下的重大的和主要的目的，是保护他们的财产”^[41]，这说明当时政府的存在价值是提供保护私人财产的服务。法国法学家狄骥认为，政府与公民之间是一种服务与合作的关系，行政权作用不是权力行为，而是促进公共福利、道德和精神发展来满足公众需要的公务行为，即公共服务行为。^[42]在中国政府治理框架中，多元化治理主体的合作共治，注重治理方式的柔性互动，推动着政府性质由国家本位转向社会本位，使服务社会成为政府的主要功能，建设服务型政府是政府治理的重要目标。^[43]它要求公共服务必须以人为本，不断满足人民需求，促进人民全面发展，增强人民的获得感和幸福感，尊重被服务者对服务和服务者的选择权，重视协商一致的交互过程，提供被服务者所期望的公共产品。

政府治理不是要祛除管理，而是要放弃为管理而管理的行政活动。任何社会发展都需要安定的社会秩序，对可能破坏公共秩序和公共利益的活动，政府必须强化管理。例如，对可能危及公共安全的人员、物品、区域的控制，迅速果断地处置严重危及公民人身财产安全的暴恐、骚乱等事件。政府对这类活动的管理，就是对社会稳定有序发展的服务。从这个意义上讲，政府治理中的管理寓于服务之中，为服务而管理，在服务中进行管理，在管理中实现服务，不能因管理而忽略服务，也不能单纯讲求服务而偏废管理。在此背景下，管理具有以下特性：一是价值理念的公平公正导向，其起点与目的是保障公民权益和促进福祉共享，而非以约束市场和社会的活动来维护统治秩序；二是依据和内容的法定化，管理必须依据体现公民意志的法律，由法律明确管理的内容和界限，并经法定程序和方式作出；三是责任性与救济，当受到政府违法或者不合理的管理时，相对人依法可以得到救济，错误的管理行为必须得以纠正，并追究相关人员的责任。^[44]总之，政府治理是以人为本的服务行政，管理寓于服务之中，重视非强制性手段的效用，既要防止政府权力扭曲，又要警惕政府作用弱化，意在建立有限有为的服务型政府，使稳定有序发展与公共福祉增进相得益彰。