宋代立国后，“以防弊之政，为立国之法”[3]，建立起以枢密院—三衙为核心的统兵体制。这一统兵体制的核心思想就是分权制衡：地方分权，中央集权；臣僚分权，皇帝集权。
枢密院的设置始于唐代中期，唐朝有左、右内枢密使，由宦官等担任，其职掌承受表奏，将君主的批示付与中书、门下施行。唐末以后，枢密使逐渐变为专管军事。五代时期，枢密使的权力进一步增强，不但主管军政，而且主征伐。宋朝承五代之制，以枢密院为总理全国军务的最高机构，“掌军国机务、兵防、边备、戎马之政令，出纳密命，以佐邦治。凡侍卫诸班直、内外禁兵召募、阅视、迁补、屯戍、赏罚之事，皆掌之。以升拣、废置揭帖兵籍；有调发更戍，则遣使给降兵符”[4]。枢密院与中书省对持文武二柄，号为“二府”，具有相互牵制的作用。北宋时期，虽然在战事紧张时，出于统一决策的需要，枢密院有时会与中书省联署办公，也曾有宰相兼任枢密使的情况，但枢密院与中书省的独立事权和相互制约，一直是基本政治架构。宋神宗熙宁五年（1072），郭逢原上书，请合枢密院与中书为一，专任王安石，“疏奏，上甚不悦”[5]。可见，兵权与政权合于权相一人，是宋神宗十分忌讳的问题。元丰改制时，又有人提出废枢密院，以军政归兵部，宋神宗说：“祖宗不以兵柄归有司，故专命官统之，互相维持，何可废也？”[6]宋神宗的言论清楚地表明，枢密院与中书、兵部等“互相维持”、分权制衡，是必须坚守的重要原则。
三衙是殿前都指挥使司、侍卫亲军马军都指挥使司和侍卫亲军步军都指挥使司的简称。宋初，沿袭五代之制，中央禁军分为殿前司和侍卫亲军两支。至宋真宗时，侍卫马步军一分为二，与殿前司并称三衙。宋太祖在解除禁军高级将领兵权后，殿前都点检、副都点检，侍卫亲军都指挥使、副都指挥使、都虞候等高级军职长期空缺，或以低级职位权摄，因此，三衙虽然规格较高，但统兵将领地位日益降低，大大减弱了将权对皇权的威胁。禁军分戍各地或者出征作战，三衙将领并不直接统兵，而是打破原有建制，另外委派“率臣”统兵，事毕则各自归建。
枢密院—三衙统兵体制充分体现了分权制衡原则。在这套制度下，兵权一分为三：枢密院有调兵之权，却并不掌管军队；三衙掌管军队，却无调兵之权；率臣带兵驻防作战，由皇帝临时任命。枢密院、三衙、率臣之间分权制衡，都要听命于皇帝，从而实现了君主对军权的集中控制。这一体制被时人认为是破解唐末五代战乱魔咒的要诀，受到高度肯定。北宋名臣范祖禹曾说：“天下之兵本于枢密，有发兵之权而无握兵之重，京师之兵总于三帅，有握兵之重而无发兵之权，上下相维，不得专制，此所以百三十余年无兵变也。”[7]北宋末年的李纲也认为，“枢密掌兵籍、虎符，三衙管诸军，率臣主兵柄，各有分守”，是维持军政的“万世不易之法”。[8](www.xing528.com)
枢密院—三衙统兵体制的分权制衡也带来一些问题，在战时和地方统兵体制之中体现得尤为突出。禁军出戍或征战，皇帝临时委任将帅，统领三衙各指挥，同一军中往往出现多位统兵官。这些统兵官虽有级别之异，但并无严格的隶属关系，可以起到分散军权、相互制约的作用。但这种体制也造成了军事指挥的混乱和低效，成为制约宋军战斗力的重要因素。宋仁宗时，贾昌朝说：“陕西四路，自部署而下，钤辖、都监、巡检之属，军政必相参，谋之未成，事已先漏，彼可则我否，上行则下戾，虽有主将，不专号令，故动则必败也。”[9]蔡襄在上奏中也说：“今之都部署及统帅之名，其钤辖、路分都监、都同巡检等并是佐属裨校，各以宾礼相接。主帅等威既不尊异，向下官署更无节级相辖之理。及至出军，首尾不能相救，号令不能相通，所以多败也。”[10]
宋神宗时改行将兵法，军队分为军、将、部、队四级，一定程度上严格了隶属关系，改变了兵将不相知的局面。正如《文献通考》所说：“神宗即位，慨然更制，部分诸路将兵，总隶禁旅，使兵知其将，将练其士卒，平居训厉搜择，无复出戍，外有事而后遣焉，谓之将兵。”[11]但是，将兵法施行后，原有的禁军编制并未废弃。[12]如司马光所说：“又每将下各有部、队将、准备差遣、指使之类一二十人，而诸州总管、钤辖、都监、监押员数亦如旧，设官重复，虚费廪禄。”[13]至于其他在京禁军和不系将禁军，情况更是无所改观。如何在防范将领专权与统一高效指挥之间求得平衡，成为宋代军政建设一直难以解决的问题。
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