禁毒工作的挑战与努力

毒品问题由来已久，禁毒史已经成为一门跨历史学、社会学、法学、侦查学的研究学科。从禁毒史来看，毒品滥用和毒品吸食问题，在很多方面都表现出社会性的一面：药源性吸食往往与贫困、经济收入萎缩有着明显的联系；娱乐性吸毒往往与就业压力和社会工作压力具有明显联系。脱离个人的严谨持身的道德要求，这些社会问题的解决，是毒品问题解决的基本前提。既往毒品犯罪较严重的地区，往往是比较贫穷、落后的地区，这也就说明毒品问题与社会问题的关联性。在全球范围内解决这些社会问题，所需要的时间和条件，是目前难以预计的；而在全球禁毒难以作为的同时，也决定了在一国内部禁毒工作的长期性与斗争的复杂性。

无论是从历史还是从现实来看，单独一个国家可能无法彻底解决毒品问题。毒品的制造、贩运、销售的环节，也往往可能同时跨越多个国境。为了追求毒品贩卖所致的利润，毒品的制造者、贩运者、销售者无视各国法律的严厉惩戒，在最终的毒品市场以及所有途经国，洒下广阔的毒品吸食区域，形成毒品运输路线图。在现代广泛进行的跨国贸易中，毒品经济始终是难以彻底解决的一种非法经济形式。一些国家和地区的政治崩溃，使得当地的鸦片种植以及毒品制作愈演愈烈，毒品跨国交易的地下交易额成为目前仅次于军火交易的第二大贸易。^[6]

国际社会在毒品交易方面已经取得一些共识，先后制定了共同打击毒品的三项国际公约。主要是指经1972年议定书修正的1961年《麻醉品单一公约》、^[7]1971年《精神药物公约》和1988年《联合国禁止非法贩运麻醉药品和精神药物公约》^[8]。此外联合国还通过了一系列倡议书、计划，督促各国加强对毒品犯罪的有效打击，并记载于联合国主持召开的两次禁毒特别联合国大会。主要文件包括联合国大会第二十届特别会议通过的《政治宣言》《减少毒品需求指导原则宣言》《开展国际合作根除非法药物作物和促进替代发展行动计划》《实施〈减少毒品需求指导原则宣言〉行动计划》，麻醉药品委员会第四十六届会议部长级会议上通过的部长联合声明和大会第二十届特别会议行动计划的进一步执行措施，以及替代发展问题指导原则。第一次禁毒特别联大于1990年2月20日至23日在联合国召开。会议的正式名称为“国际合作取缔麻醉品和精神药物非法生产、供应、需要、贩运和分销问题的联大特别会议”。这次特别会议是第44届联大根据哥伦比亚前总统巴尔科1989年提出的倡议而决定召开的，包括中国在内的40多个国家和地区的代表参会。会议一致通过了关于禁毒的《政治宣言》和《全球行动纲领》，宣布1991至2000年为联合国禁毒十年，今天看当时的宣言内容显然过于乐观。《政治宣言》认为，非法麻醉品和精神药物对世界上所有的国家都构成严重危险，各国在今后的十年中应采取协调一致的行动与毒品作斗争。1998年6月8日至10日，第52届联大关于毒品问题的特别会议在联合国总部召开。来自150多个国家的代表和国际观察员参会，交流了各国的禁毒情况和经验，审议了全球面临的禁毒任务，制定了跨世纪的禁毒战略。大会提出以10年时间为期限，即在2008年前实现全球毒品需求大幅度减少的目标。会议通过了《政治宣言》《减少毒品需求指导原则宣言》和《在处理毒品问题上加强国际合作的措施》等三项决议。《政治宣言》提出了1998年后5年和10年内国际药物管制和禁毒目标，规定在2008年前使全球毒品需求大量减少。迄今为止，毒品问题在联合国框架内，并未取得明显成就。

在禁毒方面一些地区性组织也进行了卓有成效的地区合作，主要包括2011－2016年上海合作组织成员国禁毒战略、美洲国家组织美洲药物滥用管制委员会、^[9]欧洲打击国际毒品贩运公约、欧洲制止合成毒品公约、东南亚国家联盟负责禁毒事务高级官员会议、^[10]南美国家联盟南美洲世界毒品问题理事会、中美洲减少麻醉品合作框架、^[11]非洲各国禁毒执法机构负责人会议^[12]和国际缉毒会议等。

联合国发布的《2016年世界毒品问题报告》显示：大麻仍是全球最常使用的毒品，2014年估计有1.83亿人使用过这种毒品，而苯丙胺仍然是第二常用的毒品。阿片剂和处方阿片类药物的使用相对较少，估计有3300万使用者，但阿片类药物仍然是最具有潜在危害和导致健康危害后果的主要毒品。在以前海洛因曾使用不断下降的一些市场（尤其是北美），海洛因的使用近年出现急剧增加，表明海洛因仍然是引发公共卫生关切的主要毒品之一。联合国毒品和犯罪问题办公室的估计表明，最近几年全球阿片剂吸食者（即鸦片、吗啡和海洛因吸食者）人数基本没变，2014年阿片剂继续影响到约1700万人。欧洲一些市场的海洛因供应和使用在增加，运往欧洲的海洛因缉获案件数目大幅增加。阿片剂缉获数量最多是在西南亚，其次是欧洲。2014年，伊朗伊斯兰共和国报告了全球最大的阿片剂总缉获量，占全球鸦片缉获量的75%、全球吗啡缉获量的61%和全球海洛因缉获量的17%。所谓的“巴尔干路线”，经由伊朗伊斯兰共和国向西欧和中欧，经由东南欧向土耳其供应阿富汗阿片剂，仍然是最重要的海洛因贩运渠道。不过，所谓“南线”［经由巴基斯坦或伊朗伊斯兰共和国从海路向海湾地区、非洲（特别是东非）、南亚和少量向东南亚、大洋洲区域和北美洲］的重要性也在增加。与此同时，从阿富汗到中亚邻国、俄罗斯联邦和其他独联体国家的所谓的“北线”上的阿片剂贩运在经过2008－2012年期间的下降之后已开始重新抬头，同时金三角的对外贩运也在不断增加，主要是由于2006年之后缅甸鸦片产量的增加。此外，美洲的海洛因贩运继续增加，海洛因和吗啡缉获量从1998－2008年期间的平均每年4吨增至2009－2014年期间的每年7吨，这符合报告期间拉丁美洲鸦片产量增加的情况。2009年以来，全球甲基苯丙胺缉获量每年都在20吨至46吨之间波动，但2014年“摇头丸”的缉获量与2009年以来每年平均4吨至5吨的缉获量相比增加了一倍以上，达到了9吨。(www.xing528.com)

中国在改革开放后毒品问题发展快速，吸毒人群增加速度惊人，以毒品制作、贩运为主体的毒品案件增长迅速。中国需要建立起科学有效的缉毒组织和科学合理的办案人员考核规范以及有效的、科学的、民主的证据运作规程，不断完善刑事法律的技术型规定。在中国国内，毒品问题必须得到有力的控制，把那些不断萌生的外国贩毒组织和境内制毒、贩毒组织的贩毒网络严格压制在可控范围。有效解决吸毒问题以及减少吸毒人群，建立普遍健康的娱乐心理，不断解决最底层的贫困状况，不断发展国家的经济实力，才能最终与世界同步彻底解决毒品问题。

在清末，鸦片种植进入中国后，毒品的种植贩卖问题一直未能有效禁绝，直至中华人民共和国建立后的1958年，中国才在短时期内成为无毒国；中国改革开放后，贩毒分子利用当时法律的漏洞以及毒品案件侦查组织、技术的空白期，大肆进行毒品制作、贩卖，致使毒品犯罪问题日益严重。在中国近现代史上，毒品问题的这种反复发作，说明毒品犯罪不仅是世界性问题，而且是社会性的问题。从毒品市场的形成方面来讲，毒品问题之所以能够在晚清以及改革开放后快速泛滥，尽管存在境外毒品多方渗透的原因，但是根源性问题还是社会自身存在一定毒品滥用的社会需求阶层及需求心理，这就是彻底解决毒品问题最困难的地方。只要这种需求存在，毒品市场就会存在；毒品市场的存在，决定毒品贩卖的利润；毒品利润不断吸引人去积极追求这种不法利益。所以从根本来讲，只有从社会方面有效减少这种社会性的心理，大力缩减吸毒人群，建立普遍健康的生活习惯才能够根本解决毒品市场问题。

讨论毒品问题，必须注意到两个方面：第一，要注意贸易的世界化使得毒品流通难以禁绝，至少在目前还无法阻绝。中国在明朝时期实际已经开始出现一些滥用毒品的问题，当时的毒品应该主要来自于西亚、印度，^[13]通过贸易路线进入中国；但是由于明代和清初时期的禁海令，当时的中国基本独立于鸦片贸易市场，基于中国国内比较严格的社会秩序控制，毒品滥用只局限于特定的社会阶层，毒品问题并未成为社会问题。晚清时期毒品泛滥既与当时中国融入世界性贸易有一定关系，也与当时清政府腐败、各地日趋独立、社会矛盾高涨有一定联系。第二，毒品问题也与社会自身矛盾有很大关系。毒品制作、贩卖、走私首先必须要有足够庞大的毒品吸食市场，贩毒的目的是营利。毒品问题的解决，首先就是要解决国内的吸毒问题，消灭了毒品市场需求就能够彻底解决毒品犯罪问题。毒品滥用往往是多种原因造成的，但是药源性和娱乐性是其中的主要原因。国内对于毒品制作、贩卖、运输的打击，只能是毒品问题泛滥的防范措施之一，并不能从根本上解决毒品的消费市场问题，而毒品消费市场的存在决定了毒品制作、贩卖的利润空间，导致毒品犯罪组织持续性地滋生。中华人民共和国成立后，中国大陆地区在短期内迅速肃清毒品问题，主要的原因有两个，一个是外国势力对我国进行长期封锁，使得大陆地区独立于世界性交流，从而局部脱离了毒品；另外一个是大规模的社会改造、土地问题的解决，实际极大促进了社会矛盾的解决，为“禁烟禁毒运动”的顺利开展提供了基本社会保障。

在世界性问题和社会性问题没有解决以前，毕其功于一役的想法是不现实的，应当徐图缓进有效参与并且努力推动联合国组织世界各国的合作，参与跨国非法毒品交易的各项行动的同时解决国内社会问题，通过“社区化防毒”和“强制性戒毒”，减少毒品吸食者；加大毒品案件的刑事秩序维护力量，建立和健全毒品案件的侦查、起诉、审判能力，加强毒品案件证据运用技术水平；通过强有力的措施“查封堵截”和“消减吸毒人群”，来维持良好的社会秩序，将毒品问题压制在萌芽状态。