陈爱娥教授指出，建构公私部门合作法制时，一要能体现宪法上民主、基本权保障、法治国原则以及社会国原则等要求，二要考量到公私合作是一种继续性的程序，在公私合作中的三个不同阶段（作成决定前、实现决定以及合作结果控管阶段），有不同考量因素。第一阶段是作成决定公共合作方式前的准备阶段，立法者和行政机关将上述宪法要求具体化，在考量个别公共建设领域和相关法律的情况下，如何形塑公共合作的方式与适合负责公共建设的民间申请人的组成和标准。在征求民间参与之实现决定阶段的第二阶段，应依据相关实体规范，通过签订的投资契约形塑个案中公私部门间的法律关系。在程序方面，贯彻民主及法治国透明公开原则，在适当时机公开信息以便相关人有参与的机会。在第三阶段，履约管理监督阶段（合作结果控管阶段），行政机关依法令和投资契约监督管理民间机构的履约行为，持续地保证符合规定的给付时限、品质与功能。[6]
行政合作法所关注的，是趋向于公法与私法形式，以及正式与非正式双方行为在行政程序法以及行政法一般学理上的规范与释义学的探讨。合作行政法作为民营化结果法的一环，所关注的主题主要着重在公、私部门以合作方式执行行政任务时引发的所有法律层面的问题。从而，公私合作的容许性与范围、私部门合作伙伴的选择与协商机制、合作法律关系的形塑、合作契约的履行和违约问题，国家管制与担保责任的范围与手段、公益与民间投资者私益的调和机制，以及民间投资人与第三人权益遭受侵害时的法律救济途径等事项，都属于公私合作面向理解下的行政合作法所应处理的问题。因此，从我国台湾地区制定的“法制”来说，包括“促参法”“政府采购法”“行政程序法”“公平交易法”“民营公用事业监督条例”“税法”“民法”甚至各该“行政专法”等，都有可能包含行政合作法的内容。[7]
以上从纵向和横向说明了公私合作法的内涵。德国法学家鲍尔认为，从立法者和行政的角度来观察行政合作法时，可得到以下两种重要的观点：一是法律规范层次的；二是契约层次的。在第二层次，契约当事人可以通过自我调控的途径，自主地确定相互的权利义务，也即决定相互间何者为是，给予当事人以自主决定的空间。此层次关注焦点为契约的形成。法律规范层次，显示着立法者对于合作关系的内容多半不作终局性的规定，通常只规定行为的目标。[8](www.xing528.com)
1999年12月1日，德国联邦政府在内阁会议中通过《现代国家—现代行政》（Mordere Staat-Mordere Verwaltung）行动纲领，作为重要里程碑，当中确立了适合公私合作的法律框架。关于公私合作行为的“法制化”部分，基于以人民为导向、国家任务多样性、建构新的责任分配模式及行政效能等原则，提出：“联邦政府将致力于建构合作契约的法律规范，对于公私合作行为，以现行的行政契约法制并不足以彰显合作国家的积极意义及塑造新的责任分担模式。因此应于行政程序法中制定关于（公私）合作关系适当的契约类型及条款。”德国的公私合作法律制度的立法进展，主要有两方面：一是在公私合作契约纳入了联邦行政程序法的内容；二是订定了框架性立法，以完善公私合作的法制条件。最具代表性的是2005年9月以一揽子立法的方式通过的《公私伙伴关系加速推动法》和目前仍在研讨的《简化公私伙伴关系法》。前者主要是调整和修改旧的实行PPP所涉及的相关法律制度，在公私合作中做概括式的解除管制和特别规定，与政府采购暨许可民间参与法、预算法、竞争限制禁止法等一起构成PPP法制框架。[9]
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