深化改革：相对完备时期的PPP推进与分开改革

2013年3月，新一届政府上任前后，在深化改革的过程中，将PPP进一步推进，促进政企分开、事企分开。正如前文所言，虽然民营化给我国带来了巨大的成就，但与其他国家的法律相比，我国的相关法律并不完善。一方面，我国与PPP相关的《采购法》《预算法》《公路法》《税法》《投资法》等法律需要修改和更新。另一方面，现有的法规尚显粗疏。2010年5月，国务院颁布《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（“新36条”）。涉及基础设施、基础产业和市政公用事业等领域的公私合作。比较德国的《公私合作制促进法》，我国的两个“36条”大多为方向性的规定，缺乏相应的实施细则。[2]目前，我国公私合作的法规建设出现两个特点：一是加强监管、强调合作环节；二是公私合作方面的基础性法律《基础设施和公用事业特许经营法》已经进入立法议程，属于2015年6月1日发布的《十二届全国人大常委会立法规划》目录中第二类项目（需要抓紧工作、条件成熟时提请审议的26件法律草案），提请审议机关为国务院。2014年1月，国家发改委起草了PPP重要制度设计的《基础设施和公用事业特许经营法》，现已经过多次修改和讨论。下面，将近几年有关PPP的主要文件列表如下：

表6-1 近年国务院及各部委发布的关于政府和社会资本合作模式的文件表[3]

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可以看出，这些文件出台的时间主要集中在2014 -2015年，这是因为2013年11月12日通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，要求：“放宽投资准入。统一内外资法律法规，保持外资政策稳定、透明、可预期。推进金融、教育、文化、医疗等服务业领域有序开放，放开育幼养老、建筑设计、会计审计、商贸物流、电子商务等服务业领域外资准入限制，进一步放开一般制造业。加快海关特殊监管区域整合优化。”“扩大企业及个人对外投资，确立企业及个人对外投资主体地位，允许发挥自身优势到境外开展投资合作，允许自担风险到各国各地区自由承揽工程和劳务合作项目，允许创新方式走出去开展绿地投资、并购投资、证券投资、联合投资等。”

上表可见，近几年国务院及各部委发布的关于政府和社会资本合作模式的规范性文件包括以下七方面的内容：①PPP总则性政策法规；②PPP中的财税预算体制；③PPP 中的地方政府债务；④PPP 中的政府采购定价；⑤PPP中的金融监管制度；⑥PPP中的资产结构设计；⑦PPP中的重点行业领域。部门规章和通知发布主体以财政部和国家发改委为主。以上内容庞杂，涉及的事项颇多，即便《基础设施和公用事业特许经营管理办法》在提纲挈领处也有不周到的地方。不可否认的是，这几年，尤其是2014 -2015年出台的规定使我国公私合作方面的规范更加完备，为一些基础性的法律的制订提供了制度和实践上的借鉴。