长春市政府应承担付费机制失败带来的责任

案例五：汇津公司诉长春市人民政府固定回报案。

2000年3月8日，长春市排水公司与汇津公司签署《合作企业合同》。合同约定双方建立并经营中外合作企业——汇津中国（长春）污水处理有限公司（以下简称汇津长春），期限为20年。同年7月14日，市政府专门为该项目制定了《长春汇津污水处理专营管理办法》（下称《专营办法》）。其中第24条规定：“市排水公司不足以按照合作合同的规定向汇津有限公司支付污水处理费的，市人民政府将通过市财政从城建维护费中拨付专项资金用于补充差额，确保汇津有限公司按时收到合作合同规定的污水处理费。”当年底，项目投产并正常运行。2000年9 月21日，市排水公司与长春汇津公司签订了《污水处理合同》和《污水处理费支付合同》。该两份合同对污水处理费的征收及支付作了相应细化约定，其中《污水处理费支付合同》第9条规定：“排水公司确认，政府已批准及同意用长春市所有的排污费优先支付合作公司的污水处理费，并在所收的排污费不足以支付合作合同规定的污水处理费的情况下，政府将使用财政资金予以补足，以确保排水公司履行合作合同中的义务。”第11条规定：“……无论自来水公司是否实际收到排污费，排水公司均应向合作公司支付污水处理费。”2002年年中开始，排水公司开始拖欠合作公司污水处理费；而自2003年3月，排水公司停止向合作企业支付任何污水处理费，截至10月底，累计欠费高达9700多万元人民币。为解决争议，汇津公司邀请吉林省外经贸厅出面调解。在多次调解无果的情况下，汇津公司于8月21日以长春市政府为被告向长春市中级人民法院提出行政起诉，希望长春市政府纠正其违法行政行为，并请求判令被告长春市政府承担对拖欠污水处理费及滞纳金的赔偿责任。12月24日，长春市中级人民法院作出一审判决：认定被告废止《专营办法》合法有效，驳回汇津公司要求被告长春市政府承担行政赔偿责任的诉讼请求，案件受理费由原告负担。原告不服，于2004年1月8日上诉至吉林省高级人民法院。根据国务院办公厅国办发（2002）43号文件《国务院办公厅关于妥善处理现有保证外方投资固定回报项目有关问题的通知》第2条“采取多种方式，妥善处理不同类型的固定回报项目”第（二）项“对于项目亏损或收益不足，以项目外资金支付外方部分或大部分投资回报，或者未向外方支付原承诺的投资回报的项目，可以根据项目情况，分别采取‘改’‘购’‘转’‘撤’等方式进行处理”。二审法院认为：根据该规定审查，被上诉人制定的《专营办法》第24条规定的污水处理费的支付资金是财政收入，显然属于以项目外资金支付外方部分或大部分投资回报。《专营办法》及其相关规定显然是合作合同以外的担保文件，不符合国务院国办发（2002）43 号文件的规定，属于该文件规定的清理和纠正的范围。最终判决维持了市政府废止《专营办法》的决定。就在案件二审进程中，2004年2月26日，长春汇津北郊污水处理厂正式停产，39 万吨/日污水直接排入松花江。这就是当时轰动一时的“汇津事件”。经过近两年的法律纠纷，2005年8月最终以长春市政府回购而结束。[48]

在一审过程中，长春市中级人民法院在判决中综合污水处理保底量、保底价格及污水处理费的上调、汇价、电价、税费及额外增收费用等因素，认为构成“固定回报”：“根据《合作企业合同》：（1）市排水公司每日应当提供不少于39万吨污水的‘标准处理量’，若任何一个月污水的‘实际处理量’达不到该月‘标准处理量’总和时，则按照该月的‘标准处理量’总和计算污水处理量。上述内容属于固定的污水处理保底量，由固定的污水处理保底量导致固定的最低污水处理费的保底价格；（2）每吨污水处理费0.60元人民币，从2002年1月1日起，每年对污水处理价进行上调，而且在任何情况下，均不低于任何每两年上调百分之四的幅度，上述内容属于在固定保底价格基础上固定的给外方回报要逐年增加；（3）若‘结算日’的人民币兑换美元的汇价，比出资日的人民币兑换美元的汇价下调超过百分之五，则‘结算日’应收的污水处理费应相应上调。该内容属于固定的最低保底汇价；（4）如果因电价的增幅、国家规定的税费增加或税费减免优惠发生变化以及国家、省、市征收城建费，均按实际发生的额外生产成本和实际支出加在污水处理费之上，由甲方支付给公司。该规定属于固定的污水处理费定价条件。上述规定的内容违反了《中外合作经营企业法》利益共享、风险共担的原则。”[49]

“利益共享、风险共担”是公私合作项目的基本要求，固定回报条款是对该原则的背反。1998年9月28日《国务院关于加强外汇外债管理开展外汇外债检查的通知》（国发［1998］ 31 号）规定：“严格规范吸收外资行为，坚决纠正和防止变相对外举债，包括违反风险共担原则保证外商投资企业外方固定回报的做法。吸收外商投资，要贯彻中外投资者共担风险、共享收益、共负亏损的原则。中方不顾投资项目的经营效益和市场承受能力，承诺其产品的价格或收费水平，或以项目以外的收入等保证外方固定投资收益，其实质都是变相举债，要坚决防止和纠正。”2001年4月18日的《国务院关于进一步加强和改进外汇收支管理的通知》（国发 〔2001〕 10号）规定：“严禁新批保证外方固定回报项目。任何单位不得违反国家规定保证外方投资固定回报，中外合资、合作合同不得按投资额确定回报比率。”付费机制要体现“利益共享、风险共担”。汇津公司案是付费机制失败的例子。

2000-2009年的10年间，天津城市居民水费价格被调整6次，共上涨300.8 %，年均上涨14.9%。在日常公共事业产品项目中，其调整频次和涨幅均居第一位。[50]在成都第六自来水厂项目中，外方投入资金1.065 亿美元，固定回报12%。在沈阳第八水厂项目中，外方年平均回报率18.2%，合作期限为30年，而合作不到3年，沈阳市政府以1.5亿元人民币的股权转让价格回购第八水厂，并同意中法水务作为第一至第八水厂10年的运营技术顾问（总收入为5000 万元）。在这一过程中，中法水务不仅获得巨额固定回报18.2%，还利用股权转让净赚了2500万元人民币。[51]政府的损失由公众买单，或体现为服务价格的上涨，这都会引起公众的不满。北京地铁四号线特许经营案却能在社会资本收益、财政支付和公共利益之间取得一个平衡点，不能不说其设计的付费机制有诸多可借鉴之处。

案例六：北京地铁四号线付费机制的设置。[52]

2005年10月，国家发改委正式批复北京地铁四号线特许经营项目。这是当时我国城市轨道交通行业第一个正式批复实施的特许经营项目，也是国内第一个利用FDI（境外直接投资）并引入私营部门进行商业化运营的地铁项目。因四号线是缓解2008年北京奥运会交通的主要项目，竣工和正式运营时间均已确定，当时对四号线表示有投资意向、符合资格要求并具有实力的公司只有两家，这点不符合进行招标的要求。经北京市政府批准，地铁四号线采取的采购模式是竞争性谈判方式。经过艰苦的谈判，确定香港地铁和首创集团组成的联合体作为本项目的社会合作方。

第一，项目分割。依据《国家工商行政管理局关于中外合资经营企业注册资本与投资总额比例的暂行规定》的规定，特许公司是外商投资企业，则中方投资者占有的权益不应小于51%。香港地铁和首创地铁各占49%的股权，北京市基础设施投资公司代表北京市政府占2%的黄金股权。项目最重要的创新模式的设计是将整个地铁投资区分为公益性与营利性两大部分，建构了经济上可盈利、技术上可分割的一种商业模型。

地铁四号线正线长度28.65 公里，共设地铁站24 座，线路穿越丰台、宣武、西城、海淀四个行政区域。项目采用了王灏总经理提出的前补偿模式（SB-O-T），即根据四号线初步设计概算，总投资约153亿元。北京地铁四号线按建设责任主体全部建设内容划分为A、B两部分：A部分主要为投资额约为107亿元的土建工程部分，占总投资额的70%，由四号线公司负责投资建设；投资额约为46亿元的B部分主要包括车辆、信号、自动售检票系统等机电设备，占总投资额的30%，由香港地铁和首创集团组建的北京地铁四号线特许经营公司（以下简称“特许公司”）负责投资建设。特许公司与四号线公司签订《资产租赁协议》，项目竣工验收后，取得A部分的使用权。特许公司负责四号线的运营管理、全部设施（包括A和B两部分）的维护和除洞体外的资产更新，以及站内的商业经营。通过出售地铁票的收入和站内商业经营收入回收投资。

第二，收费机制（价格管制）。从整体、长期的角度来说，价格管制的四大政策目标应是促进社会分配效率、维护运营企业发展潜力、激励地铁运营企业提高运营效率、充分考虑居民收入承受能力。

四号线通过两种方式让双方共同分担PPP项目的客流风险：其一，通过适时调整四号线公司的租金来分担风险。当实际客流低于预测客流于一定比例时，四号线公司减免特许公司相应的租金。当实际客流超过预测客流一定比例时，四号线公司将提高特许公司相应的租金。其二，政府直接承担客流持续走低的风险。当持续三年的实际客流低于预测客流的80%时，政府将给予特许公司补贴。但前三年的营运风险由特许公司承担。如双方未能在一定时间内对补贴数额达成一致，政府将启动项目收购程序。地铁运营票价实行由政府定价管理：在特许期内，遵循相关法律法规，根据社会经济发展状况，本着同网同价、计程票制的原则，制定并适时调整运营票价。(www.xing528.com)

四号线平均人次票价每三年调整一次，计算公式为：年调整系数 =（电价变化幅度×30% +在岗职工平均工资变化幅度×35% +居民消费价格指数变化幅度×35%）×80% +1。其中，“在岗职工平均工资变化幅度”“居民消费价格指数”以北京市统计局发布的数据为准。如此测算，年调整系数约为4% -6%，远远低于北京地铁的历史平均年调价幅度。

表5-6 北京地铁票价年均增长幅度表

根据王灏介绍：“《特许协议》规定，若各运营年度按实际运营票价实现的平均人次票价收入水平低于调整后的投资回报测算条件中的平均人次票价收入水平，其差额部分由市政府给予补偿；若各运营年度按实际运营票价实现的平均人次票价收入水平高于调整后的投资回报测算条件中的平均人次票价收入水平，其差额部分由市政府收回。”

《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》第11条规定：“项目实施机构应组织编制项目实施方案……（四）交易结构。交易结构主要包括项目投融资结构、回报机制和相关配套安排。项目投融资结构主要说明项目资本性支出的资金来源、性质和用途，项目资产的形成和转移等。项目回报机制主要说明社会资本取得投资回报的资金来源，包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等支付方式。相关配套安排主要说明由项目以外相关机构提供的土地、水、电、气和道路等配套设施和项目所需的上下游服务。”回顾北京地铁四号线的谈判和建设过程，其投融资结构、回报机制和相关配套安排是清晰明确的。相关配套安排方面，如要求在四号线及其附近公交方式间建立协调的运营关系和接驳措施，同时建立地铁票价与其他公交票价的合理比价关系，推动实施北京市公交系统在票制和票价方面的一卡通或一票通服务。需提供价格、市政管理、财政、建设、国土房管、环境保护、税收等管理和审批事项等保障措施。[53]

《 PPP项目合同指南（试行）》第二章第十一节付费机制指出，在PPP项目中，常见的付费机制主要包括以下三类：其一，政府付费（Government Payment）是指政府直接付费购买公共产品和服务。其二，使用者付费（User Charges）是指由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务。其三，可行性缺口补助（Viability Gap Funding，简称VGF）是指使用者付费不足以满足项目公司成本回收和合理回报时，由政府给予项目公司一定的经济补助，以弥补使用者付费之外的缺口部分。

设计付费机制时，通常需要考虑以下因素：①项目产出是否可计量；②适当的激励；③灵活性；④可融资性；⑤财政承受能力。“在付费机制项下，通常还要根据相关法律法规规定、结合项目自身特点，设置合理的定价和调价机制，以明确项目定价的依据、标准，调价的条件、方法和程序，以及是否需要设置唯一性条款和超额利润限制机制等内容。”

北京地铁四号线在分割整个项目和设置付费机制方面体现了极强的灵活性，分担风险的同时，让投资方有一个合理回报的期间，体现了“利益共享、风险共担”的原则。

在池州市污水处理购买服务试点项目中，国有独资的池州市自来水公司与中标的社会资本深圳水务公司组建成立项目公司池州市排水公司，由其负责污水处理厂和地下管网日常的维护和运营。合资公司的股权设置是，池州政府方是20%，对方是80%。根据池州市住建委主任贾碹的介绍：一个季度有一个综合考核，服务费根据考核分数给付。由于责任边界清楚，政府方扣钱理直气壮。在此标准考核下，企业专心按照标准展开工作。[54]

我们再看看实施23年特许经营的TOT项目——合肥市王小郢污水处理厂的付费机制。外资方柏林水务总经理梁军介绍，工厂的规模、大小、薪酬标准、人员配置、水价变化，以及如果标准不达标，政府的财政补贴如何分配等各种因素都要纳入合同中。根据人工、电价、CPI等变动的参数，设定了一个污水处理费计算公式，据此水价每两年调整一次。合同中设定了每次调整的上限不能超过原水价的9%。该项目经理郑洁介绍，如果因人工费大涨，造成污水处理成本大涨，这些风险要由项目公司承担。但如果变动太大，还备有其他谈判协商的机制。截至2014年10月，水价已调整过4次，现价每吨0.91元。王小郢污水处理厂的主要经验在于厘清了双方将保底水量、价格调整方案等设计责任和分担风险的边界。[55]与汇津公司案不同的是，王小郢污水处理厂公私双方共担责任和风险。公私合作项目周期长，如果权利和义务不对等，或者一方没有履约诚意，违约是早晚的事。

从以上案例和事例可以看出，付费机制和项目结构是紧密联系在一起的。因此，设置好付费机制，首先要设置好项目结构。其次是坚持“利益共享、风险共担”的原则，双方的权利和义务要对等。再次是为了实现对风险的可控，可以设置上下限。最后是要体现出付费机制的灵活性，以应对多变的市场等风险。