项目识别及财政承受能力论证指引

需求长期稳定、投资规模较大、市场化程度较高、价格调整机制灵活的基础设施及公共服务项目，适宜采用公私合作模式。合作项目由政府或社会资本发起，以政府发起为主。

基于“担保国家”理念，笼统或泛泛讨论整个公共产品是由政府提供还是由委托私部门提供，是没有实际意义的，需要借助价值链理论。该理论认为，一个产品的价值创造包括目标、计划、融资、生产、分配、控制和评价七个环节。以上环节都可以取出来作为独立的项目。就此项目，公部门可以辨别是自己履行还是委托其他机构来履行。如果私部门在该项目上拥有技术或效率等专业优势，那么公部门就可以初步考虑与之合作。如果国家在某个环节上有得天独厚的优势，那么就应由公部门完成。此外，交易成本也是需要考虑的问题。[19]

美国印第安纳州的斯蒂文·高得斯密斯市长以其“黄页标准”发起了公共改革，即如果地方黄页上出现了至少三个城市服务的提供者，那么该项服务就可以进行外包。2007年7月，在综合配套改革中上海浦东新区政府也提出了“黄页理念”，其理念是指电话黄页上能找到的社会服务职能，政府应逐步退出，由社会组织来承担。为浦东居委会减负是现阶段的首要任务，以便恢复其自治功能，基本途径是以合同的方式将就业援助、低保核查等职能转移给社会组织，政府出钱购买他们的服务。[20]这些体现的正是价值链理论。下面两份规范性文件也是如此。

2015年12月，财政部印发《 PPP物有所值评价指引（试行）》规范性文件，称物有所值（Value for Money，VFM）评价是判断是否采用PPP模式代替政府传统投资运营方式提供公共服务项目的一种评价方法，包括定性评价和定量评价。需要准备的资料主要包括：（初步）实施方案、存量公共资产的历史资料、风险识别和分配情况、新建或改扩建项目的（预）可行性研究报告、项目产出说明、设计文件等。由于实践中缺乏充足的数据积累，难以形构成熟的计量模型，定量评价尚处在探索阶段。所以，进行物有所值评价时，项目本级财政部门（或PPP 中心）应联合行业主管部门，明确是否开展定量评价，并明确定性评价程序、评分标准、指标及其权重等基本标准。定性评价指标包括全生命周期整合程度、绩效导向与鼓励创新、风险识别与分配、潜在竞争程度、可融资性、政府机构能力六项基本评价指标。根据指引第26条的定义，“定量评价是在假定采用PPP模式与政府传统投资方式产出绩效相同的前提下，通过对PPP项目全生命周期内政府方净成本的现值（PPP值）与公共部门比较值（PSC值）进行比较，判断PPP模式能否降低项目全生命周期成本。”[21](www.xing528.com)

2015年4月，财政部印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》规范性文件，称财政承受能力论证是指识别、测算PPP项目的各项财政支出责任，科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响，为PPP项目财政管理提供依据。包括责任识别（含股权投资支出责任、运营补贴支出责任、风险承担支出责任、配套投入支出责任）、与责任识别相对应的四个方面的支出测算、能力评估（含财政支出能力评估、行业和领域平衡性评估）。

只有通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目，才可进入项目准备阶段。前者涉及“该不该做”的问题，后者涉及“能不能做”的问题。