《宁夏回族自治区行政程序规定》第63 条规定：“本规定所称行政合同，是指行政机关为了实现行政管理目的，与公民、法人或者其他组织之间，经双方意思表示一致所达成的协议。”作了同样的定义后，《湖南省行政程序规定》第93条第2款进行了列举：“行政合同主要适用于下列事项：（一）政府特许经营；（二）国有土地使用权出让；（三）国有资产承包经营、出售或者出租；（四）政府采购；（五）政策信贷；（六）行政机关委托的科研、咨询；（七）法律、法规、规章规定可以订立行政合同的其他事项。”《江苏省行政程序规定》第77条第1款规定：“本规定所称行政合同，是指行政机关为了维护公共利益，实现行政管理目的，与公民、法人和其他组织之间，经双方意思表示一致达成的协议。”定义与前两者略有不同，增加了“为了维护公共利益”。在列举的行政合同的形式中，除第2项不同外（国有自然资源使用权出让），其他形式相同。湖南省和山东省分别是第一、第二个出台行政程序规章的省份。《山东省行政程序规定》与《江苏省行政程序规定》在行政合同的定义上一致。
以上各省对行政合同大同小异的定义并非表明，我们对何谓行政合同的判断有一个通行的清晰标准。湖南、北京两地的行政程序规定的制订由中国政法大学的学者推动，民法学者较少参与。行民两界学者对话少，沟通不足。如对于国有土地使用权出让合同的性质，就存在两种对立的观点。视行政合同为民事合同的观点认为：国家在该合同中的身份，“并不是主权者和社会最高管理者，而是土地所有权人，作为土地所有权人，国家与公民、法人的法律地位平等，都是民事权利主体……所以，土地使用权出让合同仍然是符合《民法通则》有关规定的民事合同”。而多为行政法学者持的另一种观点认为是行政合同，依据的是《城市房地产管理法》第26 条，认为：“在签订土地出让合同后，作为出让方仍然有权监督对方当事人按照合同使用土地；并在同意对方当事人变更土地使用用途后，有权调整土地出让金。该条规定体现了土地出让合同这一行政合同合理开发利用土地资源的行政目标。”[1]2015年最高人民法院适用行政诉讼法若干问题的解释对这类协议定为公契约，但公私契约如何划分仍然可以探讨。[2](www.xing528.com)
认识的不同正是行政合同理论吸引人的地方。“公私契约的兴起亦会迫使法学家面对公法规范与私法契约原则之间不安的结合，而这一工程将具有巨大的智识吸引力，会为未来的研究提供颇富希望的议程。”[3]
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