非法运营调查中的行政助手角色分析

成都市民刘某驾车在双流机场外候客的地方，让一名乘客搭顺风车回城。乘客刚上车，双流县交通局执法人员就赶来了，认定刘某非法营运并处以罚款。案发前，执法人员接到一出租车司机和机场一值班保安举报，说刘某驾车非法营运。拦截过程中，执法人员在刘某的车内发现了乘客谢某。[4]从后续的报道来看，乘客谢某没有与交通局执法有任何瓜葛，而是机场值班的保安和出租车司机有“嫌疑”。两者为何能够出手迅捷，让交通局能够现场将刘某逮个正着？他们，尤其是保安，可能与当时来机场执法的交通局之间已经达成某种合意，或至少交通局曾经对他有过“交代”。虽然保安不是乘客（暗乘），但这并不妨碍他成为行政任务中的一环，行政法学上将这种协助行政任务的私方称为行政助手。

“行政助手：又称行政辅助人，乃是私人在行政机关的指挥监督之下，协助遂行行政任务，达成行政目的之谓。行政助手也是行政机关手足的延伸，必须在行政机关的指挥监督下发挥作用，并无独立的法律地位，一切对外的权利义务关系均由行政机关吸收，因此不属权限转移之类型。”行政委托也属于功能民营化中的一个类型，但是两者有所区别。“行政助手与行政委托之间的区别在于：（1）前者并不以自己名义行使公权力，后者通常以自己的名义为之。（2）行政助手于执行业务时不具有独立性，但行政委托则以独立性之具备为其概念要素。如租用民间拖吊车进行违规车辆之强行移置，因为有警察人员在旁指挥监督，因此归类为行政助手，其租用契约亦以私法契约方式缔结。又如主管机关雇工强行拆除违建或违法鱼塘，受雇者受在场公务员之指挥监督，执行拆除工作，也是行政助手之适例。”[5]显然暗乘不是行政委托中的受托人。

顾名思义，行政助手并没有以自己的名义对外行使行政职权，只是偶尔从旁协助遂行行政任务，其行动完全听命于行政机关，接受行政机关的指示或命令。在行政活动中，行政助手没有自己意思的自由空间，他的出现是为了弥补行政机关人员、技术等不足的缺陷，因此被形象地视为行政“延长的手臂”。常见的情况有：发生交通事故时，私人受警察委任指挥交通；公立学校老师上体育课使用吊环、单杠、双杆等危险器材时，请一些学生在旁协助动作或加强安全；或者公立学校老师请学生维护放学路上的安全。(www.xing528.com)

虽然暗乘与行政助手从事的都是行政过程中的准备性或执行性的工作，并不是以自己的名义对外行使行政职权，他们的工作也是行政任务的一环，并受到行政机关一定的制约。但两者之间也有明显的区别：暗乘并不像行政助手只是偶然性地参与行政任务，以应对突发事件的需要，协助行政机关作出行政行为。因此，暗乘也不是行政助手，他们与行政机关已经结成较为稳固的关系，是长期的合作者。

他们犹如“治安员”（协警员）、[6]交通协管员以及政府奖励拍摄交通违章的市民，这些人员往往被认为是行政助手，[7]或以行政奖励掩盖了他们与行政机关之间真正的法律关系，行政机关成为“逃向私法的避难者”，躲避了应负的公法职责。