选择组织形式的标准：优化方法详解

选择组织形式涉及行政任务、行政组织之间的关系，将两者结合起来的是行政目的。因此，探讨选择组织形式的标准时，首先需要明确行政任务、行政组织各自的特征，以行政目的将两者连贯起来，找到有利于达成行政任务、实现行政目的的行政组织形式。

1.功能最适之机关结构理论

合法性行政所指的合法性是法治国家对于行政权行使的最低要求。展开来说的话，行政应遵守法律优越原则、法明确性原则、法律保留原则、信赖保护原则、比例原则、正当行政程序、平等原则等行政法基本原则的要求。各种具体行政行为做出时，如行政处分、法规命令、行政契约、行政规则等，还需要满足各行政专门法和行政程序法的相关要求。[160]在遵守民主国原则、法治国原则等原则的情况下，除合法性之外，还要求行政决定与行政行为具备正确性，而这与行政组织是否具备正确性联系在一起。所谓行政决定的正确性，霍夫曼雷姆认为是指“合法、完美、可接受以及可行”（RechtmaBigkeit，Optimalitat，Akzeptabilitat und Implementierbarkeit）等因素的结合。行政组织在结构上如果能够担保行政的合法性，至少必须符合以下两方面的要求：一是组织人员资格方面，应具备一定基础的法律知识，相应熟稔组织业务范围内所涉及的法规等法制专业能力。二是行政组织内部结构方面，应具有业务合法性的内部调控机制。包括传统的层层节制的首长制官僚体系、委员间意见形成中（或通过外部法律专家参与）能够牵制与修正的合议制机关。[161]

综合相关学者的见解，影响组织形式选择的因素包括：①任务取向；②民主正当性确保；③基本权利保障；④合法性原则；⑤财政因素与经济性原则；⑥公益确保。[162]黄锦堂教授指出，行政任务是行政组织设置时基本考量的因素。[163]特定国家任务与决定究竟应归属哪一个机关，必须从各机关的内部结构、组成及运作方式来确定，以此确保国家任务的履行能够正当而有效率。这就是奥森布尔（Fritz Ossenbühl）提出的功能最适之机关结构理论。德国联邦宪法法院在1984年的导弹部署判决中（BVerfGE 68，1）正式采纳了该理论，指出：“……权力分立之目的就在于国家之决定能够尽可能正确，亦即由具有最佳之组织、组成方式、功能、程序等条件的机关来担当之……”在后续几则判决中，德国联邦宪法法院以功能法之机关结构理论作为审查权力分立争议的标准。[164]

行政组织型态的选择不宜以仅仅消极不抵触宪法或法律禁止（Verbote）或诫命（Gebote）规定的合宪性与合法性作为标准，而应以完成行政任务最佳化的行政组织的手段作为组织型态选择的基本出发点。基于行政组织的合目的性和任务导向的影响，德国行政组织法总论释义学上极力主张以组织最适诫命（Gebot optknaler Verwaltungsorganisation）取代传统的组织形式选择自由理论。联邦宪法法院在1983年1月12日的烟囱清洁匠保险裁定中（BVerfGE 63，1）认为：在一行政机构的组织形塑时，行政经济的观点具有一定的分量，并且可以让非典型（atypisch）的形塑型态正当化。在2005年8月25日的联邦众议院解散案判决中（BVerfGE 114，121），联邦宪法法院提出“有运作能力之政府”作为解散国会宪法正当性的判决标准。[165]瓦尔特·克雷布斯（Walter Krebs）明确指出：“由基本法第二十条第二项，吾人可导出功能划分诫命（Gebot der Funktionen-gliederung）。此原则绝非仅是一种形式上权限分配体系而已，毋宁亦蕴含有实质之表述：即将个别之权力作用予以结构化，并且要求建构一权限秩序，藉此不仅能避免功能主体之权力滥用，更能促其得以事理妥适性地（sachangemessen）履行任务。是以，功能划分原则乃将功能、组织或机关结构、行政任务，以及行政组织之形塑等因素，彼此连结成一法律上脉络。”[166]克雷布斯（Krebs）的功能划分原则与奥森布尔的功能最适之机关结构理论可谓有共通之处。

2.组织特征(www.xing528.com)

除了任务取向，组织特征是迎合功能最适之机关结构的必要条件。为便于理解组织特征，承接上表，将组织特征及其任务取向附于其后，列表如下：[167]

表2-4 公法组织特征及其任务取向表

续表

选择行政组织形态时，政府之所以放弃公法形式而改采私法组织形式的主要原因在于，跳脱公法上的预算、人事、监督、审计等相关法令高密度的管制，以获得较大的行为弹性。同时，可以通过私企业或私人富有创意和绩效取向的弹性经营管理方式，取得更大的行政效能。[168]黄锦堂教授认为，其优点还有：防止政府过度监护、市场导向、利用民间资金、强化民间参与行政任务执行意愿提升产业竞争力等。但也有可能因为涉嫌回避监督、与民争利，从而受到必要的监督。[169]