从警察任务领域探讨公私合作的范围

西方警察私有化体现在以下7个方面：私人安全公司、合同安全员、特别警察队、特别公安员、警察承包制、文职警察、私人侦探。[112]为了叙述的方便，下面将警察事务分为两类：治安管理和刑事侦查。以下分类并不是绝对的，如辅警，是根据我国的现实状况采取的相对的分类方式。

1.治安管理

（1）保安事务（保全业）。依李震山教授介绍，德国保全业的业务范围涉及运输保护、个人安全随护、军事设施警戒、航空旅客检查、工业设施维护、大型活动的安全维护，以及以电子或其他安全装置维护室内的安全保障。聘请单位有联邦军队、联邦铁路、大使馆、核能电厂、地方机关、工厂、银行、各种仓储、百货公司与超级市场。可见，德国保全业承接了部分警察危害防止任务，即治安管理任务。德国学界规制保全业的关键性重点为：保全业执行业务的权限基础、保全业的许可条件、保全人员的资格及其训练、与警察的权限如何划分，以及主管机关如何进行监督。就其权限基础来说，如果服务对象是个人权利（人身、财产安全）保护，一般认为是与民众缔结契约，获得了私人正当防卫、紧急避难的权利，属于专业紧急救助服务；但如果必须在公共场所参与警察任务的执行，则必须有其他法规范的授权。[113]

根据我国国务院于2009年通过的《保安服务管理条例》的规定，保安服务是指保安服务公司根据保安服务合同，派出保安员为客户单位提供的门卫、巡逻、守护、押运、随身护卫、安全检查以及安全技术防范、安全风险评估等服务，还包括单位、企业招用人员从事的本区域内的门卫、巡逻、守护等安全防范工作。管理条例是有关保安业的主要法规。保安业有民事合同性质的服务，也有涉及警察服务事项的内容。[114]如条例第29条第3、4项规定的保安员可采取的措施有：在机场、车站、码头等公共场所对人员及其携带的物品进行安全检查，维护公共秩序，执行武装守护押运任务，可以根据任务需要设立临时隔离区，但应当尽可能减少对公民正常活动的妨碍。但为了防止侵害国家对警察事务独占权力的核心，第30条对保安员的下列行为进行特别限制：限制他人人身自由、搜查他人身体；扣押、没收他人证件、财物；参与追索债务、采用暴力或者以暴力相威胁的手段处置纠纷。

（2）消防事务。在丹麦，多数城市与一家名为福尔克公司的私人企业（Falck Company）签订合同获得消防和救护车服务，通过这一安排使大多数人得到了保护。在瑞典，约有三分之二的居民从私人公司处获得被承包的消防服务。[115]消防事务包含两部分：“灭火救援”（即“消”）和“火灾预防”（即“防”）。概略地说，灭火救援以减少人员伤亡和财产损失为目的，任务的微观性和单一性突出。火灾预防涵盖编制消防规划、制定消防技术标准、配置消防设施、检查消防安全以及整治火灾隐患等相关活动，相较之下，任务的宏观性、政策性十分明显，属于必须政府亲力亲为的事项。而灭火救援可以借助民间力量的参与，取得更好的效果。[116]

《消防法》确立了“政府统一领导、部门依法监管、单位全面负责、公民积极参与”的消防工作原则，私人可以通过消防承包、业务委托（公办民营）等方式参与消防事务。《关于进一步加强消防工作的意见》（国发〔2006〕 15号）第9条规定：“地方各级人民政府要根据经济社会发展需要，大力发展以公安消防队为主体的多种形式消防队伍。未设立公安消防队的城市人民政府应当按照国家规定的消防站建设标准，抓紧建立公安消防队、专职消防队；乡（镇）人民政府可以根据当地经济发展和消防工作的需要，建立专职消防队、义务消防队。”各地“老板消防队”、义务（专职）消防队等名称不一，但体现了消防事务方面的公私合作。[117]至于2005年吉林省公主岭市范家屯镇出现承包消防事务的民营消防队见火不救事件，关键问题不是承包消防的问题，而是如何解决经费、实现普及服务的问题。[118]1986年，我国第一支由群众捐款的义务消防队——潮南峡山义务消防队成立，发起人为周文辉。汕头市某些地方由镇政府出资及企业捐助落实了经费保障的问题。在站点少、区域大的潮南、澄海等区域，民间消防队对灭火发挥了极大的作用。截至2014年，峡山义务消防队义务灭火1320起，救助、疏散受灾人员二百余人，挽回逾9000万元的经济损失。[119]队里干部和队员没有工资，属于义务性质。对因公伤残、殉职的队员，政府和有关单位依照见义勇为等规定给予相关的待遇。汕头地区民间消防队的成功经验值得借鉴。

（3）治安承包。一般认为，我国的治安承包发端于1996年山东省泰安市岱岳区下官庄村退伍军人周广海的承包合同，吉林、河南、陕西、浙江、江苏、广东等省紧随其后。治安承包已有十多年的历史。[120]实际上，1983年初，南海、顺德两地就开始积极推广治安承包责任制。当时，享受乡干部工资待遇的治保主任直接领导治安承包工作，考察确定村里的承包队员。不少区委、区政府负责人带动全党人员，短期内迅速在本区域实施了治安承包责任制。承包的事项涉及五项：维护治安，促进生产；协助破案，扭送流窜犯；落实四防（防特、防盗、防火、防事故），搞好帮教；调解纠纷，增强团结；多办好事，民风好转。承包人员的报酬来自社员、集体的缴交款项。[121]

章志远教授对我国目前的治安承包总结了三大模式，笔者将其内容列表如下：[122]

表2-2 治安承包模式表

续表

的确，我国治安承包管制亟待规范。虽然村委会、派出所及物业公司在其职责范围内有一些治安管理的事项，但各不相同。如果不明确它们各自的职权，就有可能将其他组织的权限承包出去。另外，一些国家权力独占的核心，如限制人身自由、扣押财物、处罚等权力，显然属于不得承包的事项范围，所以如何限定承包事项以及承包后如何发挥国家的担保作用是治安承包中的症结性问题。可喜的是，2014年9 月，在台州经济开发区挡角村全市首试实行治安管理对外承包制，村民在公安部门和管委会流动人口管理办公室指导下承包治安管理，成为治安协管员。他们之间签订三方合同。治安协管员负责常住人口数据收集、流动人口登记、村民纠纷调解、治安事件预防、矫治人员帮教等多项工作。在合同约定时间，公安机关和流管办对协管员的工作进行考核，由此支付酬劳、发放相关奖励。[123]台州经济开发区承包的模式与前三种模式有些不同，但更加规范。

（4）有奖拍违和协管拍违。奖励市民拍摄交通违章的行为简称为有奖拍违。虽然该行为几乎绝迹，但给我们留下了诸多的思考，在公私合作上，也可以为反思协管拍违带来些许借鉴。章志远教授认为，私人拍客类似于举报者，并非将国家行政处罚权或处罚作出之前的调查权转移给拍客。无论拍客拍违还是辅警拍违，都不是移转国家公权力，只是在违法事实采集阶段私人力量的参与而已。[124]确实，认为拍客是公私合作治理的一方的观点是对的。但认为有奖拍违下的拍客是举报者，则与举报人的本质相违背。因为按照《布莱克法律辞典》对公民举报人（citizen-informant）的解释：“无领赏期待并内心为了公共利益的目击者，主动、自愿向警察或其他机关提供信息。”[125]拍客的终极目的是为了有奖，所以不能认定拍客是举报者。从两者的关系上说，将拍客定位为举报者和合作治理方的观点是矛盾的，因为前者试图撇清公私双方行政法上的关系，而后者又在强调他们的共同体关系。

怪异的是，最近两年，法院在判决中认为交通协管员没有行使行政权。[126]如果说相关的行政权没有让渡或称转移，笔者赞同；但认为交通协管员没有行使行政权的观点在事实和逻辑上都不能成立。以下两个案件是受到学者们关注、被司法机关视为典型的案件。

第一起是郑某诉济南市公安局交通警察支队市中区大队交通行政处罚案。[127]2012年8月，淄博交通协管员拍摄了郑某违章停车的照片，经交警审核后将信息录入“公安交通管理综合应用平台”。济南市中区交警大队根据上述照片作出了处罚决定。郑某认为，拍照取证属于交通行政部门的行政职权从而交警让渡给协管员行使，该情形严重违反法律的规定。

济南市中级人民法院认为：“本案中，张店区交通协管员拍摄上诉人违法停车的照片，并将照片提供给张店交警大队审核，其行为属于及时向交通管理部门报告交通、治安情况和其他重要情况的行为，被上诉人做出行政处罚的前提是张店交警大队对交通协管员提供的照片进行审核后放到‘公安交通管理综合应用平台’，因此，张店区交通协管员并未行使行政职权，行政职权系由交通管理部门行使，上诉人关于行政机关将行政职权让渡给交通协管员，交通协管员拍摄上诉人违法停车照片的行为违法的理由无事实和法律依据，不能成立，本院不予支持。”“张店区交通协管员并未行使行政职权，行政职权系由交通管理部门行使”一语的正确表述是：“张店区交通协管员行使了行政职权，该行政职权系交通管理部门所有。”

行政程序法中的审裁分离制度的法理基础为分权理论，这与协管拍违中权力分离后分别行使的情况相似。审裁分离制度要求审查案件的人不能参与裁决案件，作为案件的调查者，他在调查和审查案件时将所获得的证据交给审查者，之后再提交给裁决者作出最终的决定。通过审裁分离制度可以达到相互制约的目的。由于外部审裁分离成本高，通常采取内部审裁分离的方式。这是指“在同一行政机关内部由不同的机构、人员分别行使案件调查、审查权与裁决权的一种制度”。[128]协管员行使了调查取证的权力，是裁审分离制度中的一个环节。

第二起是杨京浩诉北京市公安局公安交通管理局海淀交通支队中关村大队案。2011年8月31日，交通协管员韩利生发现杨京浩的车停放在海淀区未施划停车泊位的某路段上。因杨未在现场，协管员遂在车上粘贴《北京市交通协管员道路停车记录告知单》，并拍照固定了相关证据。后经大队民警赵连军审核照片，认定杨停车属违法行为，将杨违法停车的行为录入违法信息系统。在判决中，海淀区法院认为：“该行为（协管员）并未违反法律、法规的规定，亦不属于具有行政强制性的涉及公民基本权利的执法行为，故对于杨京浩提出的交通协管员向其车辆粘贴《北京市交通协管员道路停车记录告知单》是执法行为，该行为系违法的诉讼主张，本院不予支持。”[129]区法院的意见中，并不排除协管员的行为是执法行为的意思。实际上，纵观整个处罚原告的行为过程，协管员的行为应该构成行政过程的一个环节，而且是启动行政程序最初的环节。将其行为排除在执法过程以外，会让处罚行为成为空中楼阁、无源之水、无本之木。

在有奖拍违和协管拍违事项中，笔者不反对采取公私合作的方式执行行政任务，而且这些事务确有让民间辅助的必要。但首先，应该从公私合作的框架下界定私人的法律地位，这是出发点。其次，应从行政过程的角度，合法界定合作事项以及公私方之间的法律关系。无可辩驳的是，协管拍违已经成为警察治安管理事务的合作范围，且将继续进行合作。

（5）清障施救。根据我国台湾地区“道路交通管理处罚条例”第56条第2款的规定，台湾地区交通义勇警察或依“法令”执行交通稽查任务人员，在驾驶人违规停车时，应责令其将汽车移置适当场所。如驾驶人不移置或不在车内时，得由交通勤务警察或依“法令”执行交通稽查任务人员移置，或在举发其违规后，使用民间拖吊车进行拖离，并收取移置费。易言之，民间拖吊业者仅是警察执行拖吊业务时的工具，是否移置无法自行决定，因此民间拖吊业者属于警察任务功能民营化中的行政助手。[130]

2013年11月29日，《焦点访谈》栏目播出“天价拖车费 宰你没商量”节目，报道了青兰高速兰州段发生“天价拖车费”事件。交警“指定”兰州锦龙辉公司从事拖离业务。该公司将事故车辆从案发地拖到修理厂往返仅二十多公里，费用却高达两万余元，平均七百多元每公里。该价格超出政府定价甚多。事后，甘肃省纪委监察厅联合物价、公安、税务等部门组成联合调查组，经调查认定，锦龙辉公司存在严重乱收费问题，被责令退还超收费用，其违法经营问题另案查处。除对相关人员进行行政撤职、辞退等处理外，要求其余人员分别作出书面检查、接受诫勉谈话。[131]从报道来看，拖车费标准有省发改委2011年6月制定的《关于高速公路车辆救援服务收费标准的批复》可依，但当地物价局推说没有标准，是协商价；交警则说对收费管不了。可见问题不是公私合作本身，而是监管问题。新的收费标准中[132]明确规定：一是“清障救援服务属经营服务性收费，实行政府指导价管理”；二是甘肃省交通运输厅组建的高速公路专业救援机构是省内高速公路清障救援服务工作的主要承担者；三是清障救援管理单位备案的具有救援能力的社会救援机构，也可作为补充力量实施高速公路救援工作；四是前两者必须在当地市、州发展改革委办理《经营性服务收费登记证》；五是交管部门依法拖移违章停放车辆属于执法行为，不得收取费用，也不得指定机构实施并收取费用。一定意义上说，“塞翁失马，焉知非福”，经过该事件后，甘肃省以及对该事件警觉的省份规范了高速公路清障施救收费及相关的公私合作环节。甘肃省兰州市高速公路清障救援公私合作中的社会救援机构的法律地位从外包（业务委外）转到了行政助手，适应了就近和相对竞争的业务要求。(www.xing528.com)

另外一起案件是《今日说法》栏目2006年3 月30日播出的“他在等待中离去”。海口至三亚的高速公路上发生了车祸，送货员韩某被卡在了护栏和一辆大卡车之间。万宁交警和医护人员先后到达现场展开抢救。当时，警方的拯救车无法将大卡车拖离，于是他们又打电话要一辆大吨位的吊车，然而这辆吊车迟迟到不了事故现场。据了解，调用的吊车为一家公司所有，是警方经常联系的对象。调用的吊车距离现场只有20公里，但这辆吊车终未出现。一个多小时后，韩某在事故现场停止了呼吸。我们没有查到公司没有出吊车的原因。前面的案例是涉及私人收费和私人在公私合作中法律地位的问题，是私人清障。万宁的案件是施救案件。从报道来看，万宁高速的交警与这家公司之间存在业务委外的合作。施救比清障在时间上更显危急，如何规范私方的行为、促进私方履行合同是本案的关键。

（6）社区戒毒。《禁毒法》规定，禁毒是全社会的共同责任，社会团体、企业事业单位以及其他组织和公民，有禁毒职责或者义务（第3 条）。禁毒工作实行政府统一领导、有关部门各负其责、社会广泛参与的工作机制（第4条）。

据统计，2013年上海登记在册的吸毒人数为6.7万。经过强制戒毒后，这些人员回到家庭，通过社区帮助进行康复戒毒后回归社会。上海市自强社会服务总社作为一家非营利社会组织，于2003年12月注册成立。通过政府购买服务的方式，按照“政府主导推动、社团自主运作、社会多方参与”的方针，为上海社区药物滥用人员提供综合社会服务。[133]

经过实践，派出所与一些禁毒社工已形成资源互补、功能依赖的合作关系：一方面，派出所提供社区吸戒毒人员名单和相应信息，并通过三方协议委托社工督促、带领戒毒人员定期尿检；另一方面，依据派出所的初步资料，社工通过深入社区对吸戒毒人员进行摸底排查等了解信息后，上门进行帮教服务，并在事后及时将情况反馈给派出所。[134]完善戒毒康复工作体系后，上海社区戒毒执行率达到91.7%。《上海市禁毒条例（暂定名）》的立法工作已经正式启动，将于2015年9 月正式提交该草案给市人大常委会审议。[135]《重庆市禁毒条例》第32条为公私合作提供了较为详细的法律依据：“社区戒毒由乡（镇）人民政府、街道办事处负责实施。不具备社区戒毒条件的，乡（镇）人民政府、街道办事处可以委托实行社区化管理的戒毒康复场所实施。”从各地社区戒毒的实践来看，公私合作社区戒毒的前景看好，空间大，私方产生了比警察更好的效果。

（7）社区矫正。2003年7月10日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合出台了《关于开展社区矫正试点工作的通知》（司发〔2003〕 12号），通知明确了社区矫正的适用范围、任务和执行主体。2009年9月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合下发了《关于在全国试行社区矫正工作的意见》（司发通 〔2009〕169号），表示：“经中央批准，2003年以来，先后分两批在全国18个省（区、市）开展了社区矫正试点工作，另有9个省（区）在党委、政府领导下先后进行了试点。社区矫正试点工作取得了明显成效，达到了预期目标。”在下一步全国试行社区矫正工作中，该意见对全面试行的指导思想、基本原则、适用范围、主要任务和组织领导问题作了部署。2011年2月25日，全国人大常委会通过了《中华人民共和国刑法修正案（八）》，明确规定对“判处管制的犯罪分子”“宣告缓刑的犯罪分子，在缓刑考验期限内”以及“假释的犯罪分子，在假释考验期限内”“依法实行社区矫正”。

2014年11月14日，司法部等六部委联合制定的《关于组织社会力量参与社区矫正工作的意见》规定：“二、进一步鼓励引导社会力量参与社区矫正工作：（一）引导政府向社会力量购买社区矫正社会工作服务。司法行政部门、民政部门可根据职责分工，按照有利于转变政府职能、有利于降低服务成本、有利于提升服务质量和资金效益的原则，公开择优向社会力量购买社区矫正社会工作服务。要明确购买服务的数量、质量要求以及服务期限、资金支付方式、违约责任等，加强购买服务资金管理，指导督促服务承接机构履行合同义务，保证服务数量、质量和效果。（二）鼓励引导社会组织参与社区矫正工作。鼓励社区矫正机构将疏导心理情绪、纠正行为偏差、修复与家庭和社区关系、恢复和发展社会功能、引导就学就业等项目，通过多种方式向具有社区矫正服务能力的社会组织购买服务……”2015年，司法部积极推动制定社区矫正法。这是社区矫正经过试点、全国试点、全面试行并在2015年全面推进后，立法保障的必经步骤。可以预见，矫正机构及其服务提供立法规定后，不但将前一阶段的合作经营进行总结，而且将进一步推动公私之间的合作。2014年的意见主张公私合作以购买服务为主，强调了合同中需要明确的事项。今后在社区矫正方面的公私合作中，除了以购买服务这种外包方式外，还可以探索其他的合作方式，如公私合资事业的方式等。

2.刑事侦查

（1）私人侦探。1993年9月7日，公安部颁布了《关于禁止开设私人侦探所的民间机构的通知》，针对当时相继出现的民间“民事事务调查所”“安全事务调查所”“社会经济事务侦探所”等私人侦探所性质的机构，认为这些机构的权利义务、营业范围等均无法律依据，有些手段违反了《刑事诉讼法》的相关规定，行使了国家执法部门的部分权力。决定“严禁任何单位和个人开办各种形式的‘民事事务调查所’‘安全事务调查所’等私人侦探所性质的民间机构”。

《北京青年报》记者调查发现，现实中的私人侦探机构大多以咨询公司为幌子，工商登记的经营范围为策划、咨询、文化交流等业务，却在进行违法的调查行为。2014年8 月，通过跟踪、拍照等方式，戴某和李某两名私人侦探为雇主调查婚外情。这家2011年开设的商务公司通过拍照、跟踪等方式，从事讨债、打假和调查婚外情等业务，以此非法获取了大量公民的个人隐私。该行为被北京市东城区法院认定为非法经营罪，并分别判处戴某和李某有期徒刑1年（缓刑1年），并处罚金10 万元。据了解，自1992年我国首家私人侦探所于上海成立以来，保守估计目前有多达3700余家专事“私人侦探”行业的机构，其中从业人员约有2 万人。在网站上，这些机构标注的服务项目大多是夫妻沟通财产调查、对第三者取证及丢失物找寻等服务。有的公司还推出了商业对手情况及雇员忠诚度调查、企业债务追偿等服务。这些以类似“商务调查中心”“信息咨询公司”“商务咨询公司”等名义挂牌办公的公司，超范围经营。曾被北京警方查获的二十多家非法调查公司，分别存在非法经营、诈骗、寻衅滋事等违法行为。私家侦探的调查手段一共有五种形式：信号追踪；窃取通话记录；监听；安装针孔摄像头等警用设备跟踪密拍；从电信等部门的内部人员处购买个人信息资料。这些形式几乎全部涉嫌犯罪。北京市高级人民法院与市公安局、市检察院于2008年联合发布了《查处讨债公司、调查公司违法犯罪的指导意见》，规定如果发现私人侦探的调查手段构成非法拘禁、故意伤害，将对其数罪并罚。对采取非法方法、不能直接认定犯罪的行为，则以非法经营罪求刑。[136]

1850年，美国中级警官阿伦·平克顿在芝加哥创办了平克顿侦探公司，是全球第一家私人侦探机构。平克顿是私人侦探的开山鼻祖。平克顿制定了一份公司的职业道德准则，也称“平克顿准则”，规定：公司雇员不得收费，不得调查公共官员的行为，不得直接为政党服务，不得染指社会丑闻等。俄罗斯有私家侦探公司、私人保安公司1800 多家，其中仅莫斯科就有私人侦探公司300 家。此外，法国和日本也存在私人侦探行业。从全球来看，私人侦探在调查企业资信情况、查询债务人行踪、搜集商业情报等方面发挥着专长。2002年8 月，国家工商总局商标局根据尼斯联盟的要求，允许为提供私人保镖、寻人调查、侦探公司等行业进行商标注册。同月29日，重庆“邦德”公司获得“商标注册证”，成为全国首家侦探公司。[137]但是，商标注册并没有改变私人侦探业被认定为非法行业的事实。

非法获取公民个人信息罪仅仅是对某一行为的否定，非法经营罪则是对整个行业的否定。民诉及其执行中当事人需要借助外力来取证、取得信息，甚至个人追债或发现犯罪嫌疑人的信息，也往往需要求助于外力。我们不能无视这些社会的现实需求。解决问题的最好办法可能不是全面禁止、打击。能否考虑进行一定的解禁，对其加以规范，如限定调查的范围和手段，也可以事先申请法院的许可令才能进行调查等。[138]上文公安部的通知中不完全地列举了私人侦探的业务范围：受理民间民事、经济纠纷；追索债务；查找亲友；安全防范技术咨询；受理涉及个人隐私方面的调查。实际还包含：资信调查、商务调查、失踪人口调查、市场调查、证据调查等。无论从国外的经验还是国内的需求来说，私人侦探的某些业务都是可以考虑放开的。虽说是私人侦探，但并不是要行使国家独占的核心权力。如果要达到与警察分享血液样本一起进行化验、与警察同时出现在现场那样的民营化程度，于我国目前的情况来说当然不具有可行性。但我们可以类比考虑的是，现行《行政诉讼法》规定代理诉讼的律师可以依照规定查阅本案有关材料，可以向有关组织和公民调查，收集证据（1989年版为第30条，2014年修订后为第32条）。《刑事诉讼法》规定，辩护律师经证人或者其他有关单位和个人同意，可以向他们收集与本案有关的材料，也可以申请人民检察院、人民法院收集、调取证据，或者申请人民法院通知证人出庭作证。辩护律师经人民检察院或者人民法院许可，并且经被害人或者其近亲属、被害人提供的证人同意，可以向他们收集与本案有关的材料（第41条）。《民事诉讼法》规定，代理诉讼的律师和其他诉讼代理人有权调查收集证据，可以查阅本案有关材料（第61 条）。尽管三大诉讼法对律师调查开放的程度不一，但还是有限度地允许调查、收集证据。而且从法律的规定来看，律师的调查权不是委托人所赋予——因为委托人的委托权限要窄于律师——而是国家直接赋予的公共权力。这种方式也有助于规范私人侦探业，甚至加强行业自律，机会成熟时可以赋予行业组织进行自我规制，达到公私合作框架下的自我规制状态。

（2）警务辅助人员（辅警）。为了整顿辅助人员，自2003年至今，公安部陆续发布了以下文件：《关于对公安机关不具备执法主体资格人员进行清理整顿的通知》（公传发 〔2003〕 2100号）；《关于进一步做好清理整顿不具备执法主体资格人员工作有关问题的通知》（公传发 〔2004〕 1368号）；《关于对公安机关治安员队伍进行专项清理的通知》（公通字 〔2004〕62号）；《关于进一步做好公安机关治安员队伍专项清理工作有关问题的通知》（公通字 〔2005〕 27号）。其中，2004年9月3日，公安部发布《关于对公安机关治安员队伍进行专项清理的通知》（公通字 〔2004〕 62号），禁止各级公安机关招聘治安员，并要求3年内清退所有治安员。现有治安员陆续地、渐进地清退出去。2008年1 月1日之后，不再留用治安员。治安员是协助治安保卫工作的辅助人员，包括联防队员和协警员等。2008年之后，为加强管理，公安部又下发了两个文件：《关于加强交通协管员队伍建设的指导意见》（公交管 〔2008〕 88号）以及《关于在城市公安机关试行文职人员制度的意见》（公通字 〔2009〕 44号）。后一份文件表示，为了应对形势需求，可以试行文职人员制度。而“文职人员是指地方政府根据公安工作需要，面向社会公开聘用的，为公安机关提供技术保障、辅助管理、行政事务等方面服务的专门人员”，就是俗称的辅警。其实，除了文职人员，“武职人员”在一年前就暗示放开，只不过需要加强管理——这份文件是2008年的《关于总结上报公安机关治安员队伍专项清理工作情况的通知》。通知强调对全国治安员队伍专项清理的同时，要求不断提高辅助人员的素质，禁止出现辅助人员参与执法、非法着装和使用警械等问题。[139]

现今，辅警在各地已经存在多年。如杭州市余杭区公安分局从2001年首次招聘140名协警开始，截至2011年，共招聘协辅警1091 人。各乡镇（街道）招聘了治安联防等辅警共2519人。[140]有的地方已经出台地方法规，全国立法也在推进。全国最早的、于2012年实行的《苏州市警务辅助人员管理办法》明确警务辅助人员包括治安辅助人员、特勤、交通协管员、文职人员等。长沙市、哈尔滨市的辅警规范显然借鉴了苏州市的规范。2013年《长沙市警务辅助人员管理办法》第2条规定：“本办法所称警务辅助人员，是指公安机关因工作需要，按照本办法招录并与其建立劳动关系，在公安机关和人民警察的指挥和监督下，协助人民警察从事辅助管理、技术保障、后勤保障等的人员。”警务辅助人员是人民警察的助手，在公安机关及其人民警察的统一指挥和监督下履行职责，其依法履行职责的法律后果由公安机关承担（第5条）。经市公安局批准，警务辅助人员可以根据工作岗位配置和使用必要的装备，但不得持有或者使用武器（第23 条）。警务辅助人员不得履行下列警务活动：涉及国家秘密的警务活动；案（事）件的侦查取证、技术鉴定、交通事故责任认定；行政许可、行政收费、行政处罚、行政强制等事项的决定；刑事强制措施的决定；公安机关确认的不得辅助履行的其他警务活动（第26 条）。这些管理办法的出台，明确了辅警的范围、权限和责任。

当然，辅警的职责并非全部是追捕嫌犯等刑事侦查，也有治安管理的内容。以上分类只是为了叙述的方便，各种类型的事务之间没有井水与河水的界限。尚存在问题的是，辅警和警察之间的关系如何定位。有人以行政协作类比，[141]更多人是以行政助手来对待。村委会组织的治安联防队、在公安机关指导的结构内，将其视为行政助手，倒是符合应有的特征。在被公安机关“收编”后的内部结构内，视为行政助手则不符合“临时性”的特征。其法律地位为何，必须综合其各方面的特征重新思考。

3.警察任务合作范围的界限

以上列举了保安事务、消防事务、治安承包、有奖拍违和协管拍违、清障施救、社区戒毒、社区矫正、私人侦探、警务辅助人员9个领域中我国公私合作的现状。综合以上情况，可以得出以下特点：其一，界定界限的规范层级低，以公安部的文件为主，以及地方立法性文件。其二，尚缺一个宏观性的规范界定事务合作的界限，法律保留的功能并未彰显，全国人大对此规范甚少。其三，界定界限时，往往是就事论事，缺乏理论的支撑，私人侦探和辅警就是这类例子。其四，就以上9大领域而言，对涉及国家独占性权力核心的判断标准不甚清晰，由此也影响了公私合作的进一步发展。

如《最高人民法院关于审理抢劫、抢夺刑事案件适用法律若干问题的意见》（法发 〔2005〕 8 号）规定：“行为人冒充治安联防队员‘抓赌’‘抓嫖’、没收赌资或者罚款的行为，构成犯罪的，以敲诈勒索罪定罪处罚；在实施上述行为中使用暴力或者暴力威胁的，以抢劫罪定罪处罚。”意见表明，治安联防队员曾有过处罚权。私人侦探在我国是一律禁止的，在实务中不乏入罪量刑的案例。此外，在反扒事务中，民间组织不但开展日常反扒业务，而且与警察结成公私合作关系。如海口民间反扒大队隶属青年志愿者协会，警方曾经对其进行业务指导并发放执勤证。广州义务反扒群现名为长治久安服务总队，是青年志愿者直属总队之一，曾被评为广州市“十大杰出青年志愿集体”。武汉市政法委副书记、市综治委副主任崔正军认为，民间积极参与反扒应该提倡；综治委将仔细研究如何规范管理的问题，促进民间反扒力量壮大。[142]

针对警察事务的民营化界限，章志远教授认为需要回答以下四个问题：一是事项属于权力性事项还是非权力性事项；二是涉及行政过程的最终环节还是中间环节；三是公与私执行任务哪个更具优势；四是事项完全交给私人执行还是让私人参与执行。之后，可以确定：其一，涉及国家秘密、强制性公权力的警察事务，“原则上不得容许私人以任何形式参与执行”，是绝对的禁区。其二，非最终处理决定前的过程性事务，如调查取证等权力运用事项，可允许私人参与执行，但必须确保严格的监督。其三，属非权力性或者纯粹服务性任务，可以开放让私人参与执行，甚至让其独立执行。[143]正如前文所言，除需要考察任务的属性之外（如属决策性、决定性的事项，监督指挥性质的事项则属于国家权力的核心，这是公私合作的禁区），还需要考察合作的形式。业务委托不涉及公权力的行使，行政委托和国家管制下的社会自主管制则涉及，所以需要谨慎对待。至于参与公共建设、组织公民合作事业，因它们主要涉及经济合作，所以也并非需要谨慎对待的领域。合作领域最广泛的是行政助手和专家参与，即便是人身、财产等强制性事项和最终处理决定，都可由私人参与。

当然，公私合作的范围和界限也不完全由理论所左右，正如史密特阿西曼所言：国家任务的形成和采取的方式，不全然是执行宪法的结果，也是执行政策性决定的结果。[144]