我国公私合作的范围及分类

刘飞博士对我国公私合作的范围进行了简单的梳理，并进行了分类。第一类是于条文中明确鼓励在特定事项范围内展开合作。如《突发事件应对法》第26条、《农业法》第84条、《循环经济促进法》第11条。第二类是含糊地授权行政主体可与私人进行合作，这种情况较少，如《食品安全法》（2015年修改前）第60条第3款、《行政处罚法》第19条。第三类是不少法律明确禁止将行政权委托私人行使，如《行政强制法》第17条、第29条第1款以及《行政许可法》第24条。[110]

对于合作范围，近期涉及两份主要的规范性文件。一是《关于鼓励和引导民间投资健康发展若干意见》（国发 〔2010〕 13号），其将投资领域设为：民间投资涉及交通运输、水利工程、电力、石油天然气、电信、土地整治和矿产资源勘探开发、市政公用事业、政策性住房、医疗事业、教育和社会培训事业、社会福利事业、文化、旅游和体育产业、兴办金融机构、商贸流通领域、国防科技工业领域、国有企业的改制重组。二是2012年12月2日，国家发展改革委发布的《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资 〔2014〕 2724号），规定：“PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目，以及水利、资源环境和生态保护等项目均可推行PPP模式。各地的新建市政工程以及新型城镇化试点项目，应优先考虑采用PPP模式建设。”另外，中国国防科学技术工业委员会发布了《关于非公有制经济参与国防科技工业建设的指导意见》（科工法 〔2007〕 179号），目的是为了鼓励、支持和引导非公有制经济参与国防科技工业建设。

整体而言，公私合作的重点领域在于基础设施和公用事业的建设、运营，对涉及国家秘密、国家主权的领域则不予放开。但对于形式上国家权力独占领域则需要具体分析，如监狱管理属于非合作的事项。国防领域则不能一概而论，如上，国防科工委明确可以在国防科技工业建设中进行合作。国防实务是涉及军队建设、维持、管理、运用等与军事有关事务的总称，其内容可分为军政、军令与军事司法三大部分。而军政又称军事行政，从管理角度来说，包括军队编制、军人教育与监督、军备管理等问题。[111]军令与军事司法本身不可能民营化，所以民营化部分涉及军政事项。如果以公私合作中的行政助手、专家参与的形式进行，是有可能的。(www.xing528.com)

为了厘清合作范围，从我国法规及实践来看，合作范围的分类以权力事项领域与非权力事项领域为宜。基础设施和公用事业建设、运营属于非权力事项领域。至于权力事项领域，前文简单提及国防领域，为了具体说明，下面以警察事务为例，详加阐释。