法国公共服务委托不得办理

法国学者认为，公共服务的容许性可分为两大类：因公共服务的本质（par nature）不得委托者，以及因法律规定（par la volonté du législateur）不得委托者。一般认为，前者指宪法性公共服务（les services publics constitutionnels）。该概念是1986年由宪法委员会（le Conseil Constitutionnel）在第86-207号决定中首次提出的，在1986年的第86-217 号决定中再次确认。宪法委员会认为，宪法性公共服务是国家层级的活动，是国家必须承担的义务。也就是说，国家层级的公共服务包含两类，通常涉及国家主权行使的宪法性公共服务，以及可依立法权或行政权之意志而设置、废止或移转给私人的单纯国家公共服务。

法国不得委托的公共服务包括宪法性公共服务和法律性公共服务两种。下面分别说明之。

1.宪法性公共服务

由于法国宪法并未详细列举宪法性公共服务的内容，所以只能根据宪法条文及宪法委员会的判例进行归纳。[104]学界将其分为三类：[105]

第一类为有关人民安全的公共服务。这类公共服务常常涉及国家主权的行使，如警察、国防或司法等公共服务，必须由国家自己履行，而不能委托。在实务案例方面，曾经出现地方政府将警察巡逻街道的任务通过契约的方式委托给私人保全公司，后被行政法院撤销的案例。[106]基于主权不可割裂的原则，属于主权行使的警察业务自不得委托私人完成。中央行政法院认为服刑人员的监禁和管束属于国家主权的行使，不得将兴建与管理监狱的任务委托民间办理。宪法委员会也在相关决定中表示司法公共服务是宪法性公共服务，司法权的行使也是主权的表现，自然不可委托给私人。

第二类宪法性公共服务主要涉及国家经济性主权，包含货币公共服务和税务公共服务两部分。虽然租税权是国家主权的重要内容，但宪法委员会在1990年的判例中有所妥协，认可行政机关可将征收业务委托给私人行使，因为该私人属于执行公共服务任务，并在国家的直接监督或控制之下进行。[107]可见，公共服务委托和公共服务参与在法国宪法委员会看来属于不同的概念。私人参与或协助时不具有独立性，是以委托机关的名义完成该项公共服务，这点类似于行政助手。

第三类涉及国家对外主权，主要是外交和政治庇护等公共服务。前者为传统的国家任务，后者是因1946年宪法前言第4款规定：“任何人因追求自由之行为而被追诉时，在共和国境内有避难之权利。”宪法委员会曾多次指出该条款有直接的宪法效力，国家有义务设置相关组织来落实宪法义务。

综上，依据宪法委员会的解释，法国宪法性公共服务有警察、国防、狱政、司法、税务、货币、侨务、外交与政治庇护等事项。(www.xing528.com)

2.法律性公共服务

法律性公共服务是指由法律规定不得委托的公共服务，分为以下四类。

第一类是规范制订（les activité de réglementation）。行政法院指出，行政主体不得将立法赋予的命令权委托给私人行使。行政主体也不可因委托契约而拘束限制自身命令权的行使。如不得因签订委托开发契约从而自限土地使用管制规则修订的权力。

第二类为涉及警察权的行为（les activité de police）。警察行政的本质与契约的本质自始不相符合，因为前者以管制权为内容、以强制力为手段、确保公众秩序与安全为目的，因而属于国家核心任务，非私人委托范围。行政法院也三令五申地将警察行政委托私人为不合法。中央行政法院在1994年4月1日作出的孟顿市案（Ville de Menton）判决中，明确表示警察任务不得委托。如警察巡逻业务委托给私人保全公司，或在委托契约中规定为确保私人利润行政主体不增加停车位数量等，这些都被认为是警察权移转而被行政法院撤销。制作笔录虽是不可委托之警察行政任务，但道路停车的拖吊却可以，可见不是所有的警察任务都不可以让私人参与履行。

第三类是独占性质的公共服务。中央行政法院于1986年10月7日的咨询意见中指出，地方自治团体可以将学校餐厅的经营管理委托给私人，但不可以放弃教育公共服务任务，尤其是不能将监督学生的任务交给私人。另外，水、电、气等也属独占性公共服务。但事实上，是否不可以委托仍有争议，特别是欧盟要求公共服务必须开放、竞争。

第四类是法律规定公共服务联系的方式，特设公共服务机构执行该任务，则行政机关不得将该公共服务委托给私人。