国家发改委于2014年编制了《政府和社会资本合作项目通用合同指南（2014年版）》，其中第6条规定，签订项目合同的政府主体应是具有相应行政权力的政府，或其授权的实施机构。项目合同应明确政府主体拥有以下权利：一是按照有关法律法规和政府管理的相关职能规定，行使政府监管的权力；二是行使项目合同约定的权利。相应的义务有：遵守项目合同、项目审批协调支持、及时提供项目配套条件、维护市场秩序等。《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资 〔2014〕 2724号）规定：“按照地方政府的相关要求，明确相应的行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构，作为政府授权的项目实施机构，在授权范围内负责PPP 项目的前期评估论证、实施方案编制、合作伙伴选择、项目合同签订、项目组织实施以及合作期满移交等工作。”
在具体权力配置上以特许经营为例，一级政府享有特许经营权的授权，人民政府指定的部门或公用事业的行业主管部门在职权或授权范围内负责项目的具体实施及监督管理工作，规划、环保、国资、土地、工商、建设、城管执法、财政、价格、审计等相关行政部门，在各部门的职责范围内监督管理。此权力配置极易造成各自为政、多头执法的状况。在城市污水排放项目中，相关的规制部门竟然高达9个之多。职能的交叉和重叠导致重复管理或管理真空现象，效率严重低下，这种状况被戏称为“九龙治水”。[15]确立独立的规制机构，赋予该机构相对完整的立法、行政和司法权力，早已是国际的发展趋势。无论美国的独立规制机构模式还是英国的综合性部门下相对独立的规制机构办公室，都是规制机构独立行使职权的表现。[16](www.xing528.com)
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