民营化模式：完全民营化与部分私人化

詹镇荣教授将民营化定义为：“行政任务之执行主体由国家变更到私人的历程。”[71]许宗力教授认为，民营化“其实已经脱溢出公营事业释股的狭隘概念范畴，而扩张适用到一切由民间，或者说私人、私部门参与履行行政任务的现象，若从国家的角度观察，民营化指涉的则是国家利用或结合民间资源履行行政任务的现象”。[72]林昱梅教授则认为，民营化是“将原本属国家承担或履行的公共任务，重新分配由私人组织、参与或完成之过程”。[73]对比三位教授的定义，许教授的定义显得更具包容性并指明了民营化的目的，因此这里采用许教授的定义：民营化是指国家利用或结合民间资源履行行政任务的现象。

然而，民营化的概念过于具体，不易涵盖所有相关类型。[74]如果从行政任务转移到私人部门的公私关系角度来指称，称之为“私部门化”或许较为适当。由于民营化被较多地提起，而且我国曾对“私”有较多负面评价，所以文中通常仍以“民营化”称之。

私部门化概念常与解除管制（Deregulierung）相提并论，如行政学领域很多学者将“Privatization”一词等同于解除管制。解除管制是指政府放任经济市场让其自由竞争，禁止以管制手段控制经济主体的行为。对于两者的关系，L.Osterloh 适切指出，国家任务私部门化后能否为私部门带来更多的自由，取决于私部门化后国家对于该任务有何种程度的责任，以及该责任是否课以国家控制或介入的义务。所以，国家任务私部门化并不必然导致交给“看不见的手”。私部门化不能等同于解除管制。[75]

西方世界掀起公共行政改革或称行政现代化运动后，公共事务的民营化成为运动的主题。但是，政府真正采取行政任务“完全民营化”的实属少数，绝大多数的民营化方案游走在“单纯组织私法化”和“任务完全民营化”两个民营化光谱极点之间。例如公权力委托、行政助手、特许经营等模式。基于行政任务的性质、法令的限制或政策的考虑等种种因素，“任务完全民营化”不得或不宜进行。因而，与“任务完全民营化”相对的“任务部分私人化”现已成为各国法制及实务最普遍采行的民营化模式。[76](www.xing528.com)

依据休培特（G.F.Schuppert）对私部门化的分类，可分为以下六类：[77]一是组织私部门化：公部门并未解除其原有的任务，而以私法组织的形式执行，这种类型仅涉及法律组织形式的变动。[78]二是实质私部门化：又称任务的私部门化，即国家将其负担的任务移转给私人履行，国家不再执行该任务的履行。因实质是任务消除、国家负担不再，所以此类型又称去国家化。[79]三是功能的私部门化：国家负担任务的管辖权限和责任，但该任务执行交给了私人。功能的私部门化中，国家与私人之间通常存在委托或其他类似契约的关系，故此类型一般又称“委托外包”，简称“委外”，相当于国外所称的“contract out”。其方式依私人参与履行的强度又可分为行政委托、行政助手与专家参与。[80]伴随着功能私部门化，公私协力应运而生。[81]在此种功能性的私部门化领域中特别显著，并有下列四种的模式：签约外包、经营模式或经营管理模式、财务民营化以及程序民营化。[82]四是财务私部门化系将实现公共任务的财政负担转给私人，而不是由国家的租税来负担。德国《私部门化远距道路建设之法律》规定，必须缴纳使用规费的联邦高速公路的建造、维护、营运与财务移转由私人办理，将公共建设成本由纳税人转由规费缴纳者负担。五是程序私部门化：包括原由国家机关负责的部分程序转给私人负责、由机关委托私人规划整体程序和私部门的专家负责原本由机关负责的审查与计划流程。国家运用此类型的目的，主要是将相关程序费用与责任转嫁至私人，避免公部门须经的复杂程序，达到程序快速、简化的目的。程序私部门化特别出现在建筑法、计划法和环境法领域。[83]六是财产私有化：指国家或地方自治团体将财产转移至私人。

另外一种区分标准则是以民间参与执行是否出于自由意志而划分：第一类是国家课予人民参与执行国家任务的义务，人民并非出于自愿。第二类是国家并未强制，或获得私人同意而以契约方式将行政任务委托予私人执行；或采取单纯开放的方式，允许人民主动参与国家任务或与国家任务相当之业务。强迫性民营化的例子，如公共建筑物的定期安全检查；经国家公告的具有不易腐化、不易清除、含有害物质成分，或具有回收再利用价值的一般废弃物，改由制造、输入与贩卖业者负责回收清除处理，国家仅保留监督责任。自愿性民营化的例子很多，如开放民营电信、民营电厂、民营加油站。[84]

对于前面六种民营化的类型，若从广义上对功能民营化加以理解，程序民营化与财务民营化都可归入功能民营化的范围；[85]也可用部分民营化的概念来掌握功能民营化、程序民营化与财务民营化三种民营化类型，然后对照实质民营化导致的任务全部民营化，民营化基本类型就可化约为组织民营化、实质民营化和功能民营化三种基本类型。[86]