国家任务的边界与实定法相关

古典国家学理论面对国家任务时主要探讨国家目的理论，核心为国家存在的目的，即国家正当性问题，同时兼顾国家活动范围问题，也即通过国家目的界定国家任务的范围。对此，有学者将其趋势归纳为两个取向：一是扩张国家任务的取向。该取向强调为了追求福祉与公益的实现，必须尽量扩张国家任务领域。虽然现代社会福利国家反对国家毫无界限地介入私人领域，但就国家任务观察而言，该主张属扩张国家任务模型。二是限缩国家任务取向，强调国家活动应限于必要范围内。所谓必要范围主要指安全或自由等法益，即对法秩序、经济秩序的维持和维护。该理论成为国家与社会、社会与市场界限的核心，认为只有在市场失灵的情况下，国家才能介入。借鉴公共福祉概念的同时，强调公益的实现，原则上应经过市场或社会的自由形成与运作来实现。[58]

1.国家任务范围界定的依据

那么，就某个时期而言，如何确定一个国家的国家任务范围呢？

伊森西（J.Isensee）将国家任务理解为公共任务的一种下位类型。国家任务是国家根据宪法，或在宪法划定的范围内实际支配的事务领域。国家任务应取决于实证法规定的内容，事实上承担的某种任务不足以证明国家任务的存在，唯一的标准是实证法上的根据。由此，判断某项任务是否为国家任务的两个要素是：其一，任务的目的是为了实现公益；其二，任务必须由国家以合宪的方式加以创设。[59]

国家活动领域是现代国家自我定义的范畴，主要表现为立法者对国家任务的形成权限，通过实定法规范可以决定何种公共任务转为国家任务。为此，有学者称之为国家的“全面管辖权”（或称权限的权限），因此，国家任务的范围具有开放性。所以，判断某项公共任务是否是国家任务时，需要借助实定法的规定来判断。与此相对应的是，立法者除具有将公共任务转化为国家化的权限外，也具有私人化现存国家任务的权限。[60]因为，国家任务体系并不是封闭的，而是开放的。

综上所述，国家任务范围确定的依据是宪法和合宪性的法律规范，而不是依据事实状态。换言之，首先，国家任务的界定来自于宪法层次。其次，来自于依宪法的规范和授权范围内的法律，据此决定将哪些公共任务纳入国家活动范围而赋予国家任务的特性。[61]国家任务的范围不是一成不变的，而是具有开放性的边界，这个“移动着的边界”的管辖权属于国家的立法者。

宪法等法律规范规定国家任务时，并没有规定国家的行为方式。这些行为方式包括设定法律框架、计划性形塑、管制性监督或自行给付。对行政法来说，需要注意以下两方面问题：首先，国家任务的存在不能与行政权的权限画等号；其次，行政任务的存在也无法得出行政必须以高权的方式来履行任务的结论。[62]

2.实证法中的国家任务

一般来说，国家任务的方向只能借助理论来把握，确切地说，应从国家目标来界定国家任务的方向。如中共十七大提出的建设目标：“努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会。”为此，要着力保障和改善民生，“民生工程”由此正式提出。围绕民生工程，在“教育是民生之基、就业是民生之本、收入分配是民生之源、社会保障是民生之盾”的原则性标准指导下，系统地提出了一系列国家任务，包含劳动就业、社会保障、教育、收入分配、住房、医疗卫生、社会救助、社会安全与信访八大领域。[63]2013年春节前，新疆维吾尔自治区召开党委常委（扩大）会议，决定2013年中实施25类100项民生工程。重点建设好安居富民、定居兴牧工程，确保教育、卫生、医疗、文化等与群众生产生活密切联系的建设，突出基础性、普惠性、延续性和针对性。[64]

西方行政国家的兴起导致政府职能的极大扩张，不限于国防、治安、外交、税收等纯粹行政事务，还要介入贸易、交通、金融、环境、运输、劳资关系等。[65]福斯多夫提出“生存照顾”概念后，行政法的体系由此被二分为“干涉行政”“服务行政”两种。然而，这种分类欠缺一个统一的标准。因为“干涉行政”概念是行政行为的一个概括性概念，并没有区分财政、警察或引导式的行政行为。服务行政仅以行政主体的“服务行为”作为内涵。一方面，在社会法治国行政中，行政作为服务主体；另一方面，在自由主义法治国的干涉行政中，停留在行政原有类型上。这种二分法让行政处于角色矛盾的困境之中。为解决这对矛盾，德国学者彼得·巴杜拉（Peter Badura）将社会法治国的行政任务分为危险防止、征税、服务以及引导四种。因为行政不仅仅是国家实践法律与权力目的的手段，更应作为为满足社会需求而实现国家福利目的的工具，在此行政行为体系中，传统作为行政行为中心的行政处分制度已经丧失了绝对的重要性。[66]以上只是宏观的界定，如果从具体的任务、从某一国家来确定国家的任务，那么宪法和合宪性的法律规范是其依据，包含现行宪法及其下位法规范。下位法规范包括许多法律及其授权的法规命令，其中，宪法是确定现代国家的国家任务时最主要的法规范基础。德国公法学者汉斯·彼得·布尔（Hans Peter Bull）指出：“一部没有国家任务规定之宪法，将是一部不完整之宪法。”[67]

我国宪法规定，除传统的政府职能——国防（第29条）、治安（第15、28条）、外交（序言）、税收（第56条）等之外，为促进个人的全面发展、社会的进步和经济的繁荣，还规定了国家所担负的公有经济（第6-10条、第12条）、社会保障（14 条）、教育（第19 条）、医疗卫生（第21 条）、环境保护（第26条）的职能。再者，还规定了其他形成和指引性的职能，如发展科学技术、社会生产力、厉行节约、反对浪费（第14 条），政府办学的同时鼓励民间举办教育、推广普通话（第19 条），发展自然科学和社会科学、普及科学和技术知识、奖励科学研究成果和技术发明创造（第20条），发展体育事业、开展群众性的体育活动、增强人民体质（第21 条），发展社会主义文化事业（第22条），加强精神文明建设（第24 条），组织和鼓励植树造林（第26 条），等等。宪法上的国家任务，以法律和行政法规的形式得以具体化，主要由行政机关具体实施。2004年，国务院出台的《全面推进依法行政实施纲要》将政府职能概括为“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”四个方面，实际上并未完全包括宪法规定的全部内容，也没有涵盖所有政府职能，国防、治安、外交和税收等职能都没有列举。纲要只是从政府职能转变的角度来叙述的。[68]

我国台湾地区的地方政府职能种类繁多、不一而足，举其荦荦大者包括：维护公共秩序、保护社会安全（“警察法”第2条、“社会秩序维护法”第1条）；维持交通秩序和安全（“道路交通管理处罚条例”第1条）；电信管制、计划性发展电信（“电信法”第3条第3项）；以及食品卫生安全和品质管理（“食品卫生管理法”第1条）等。[69]

大陆地区行政任务最基本的法源为《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，其中第59条规定：“县级以上的地方各级人民政府行使下列职权：

（一）执行本级人民代表大会及其常务委员会的决议，以及上级国家行政机关的决定和命令，规定行政措施，发布决定和命令；

（二）领导所属各工作部门和下级人民政府的工作；

（三）改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令；

（四）依照法律的规定任免、培训、考核和奖惩国家行政机关工作人员；(www.xing528.com)

（五）执行国民经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作；

（六）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；

（七）保护各种经济组织的合法权益；

（八）保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯，帮助本行政区域内各少数民族聚居的地方依照宪法和法律实行区域自治，帮助各少数民族发展政治、经济和文化的建设事业；

（九）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；

（十）办理上级国家行政机关交办的其他事项。”

第61条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：

（一）执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令；

（二）执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作；

（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；

（四）保护各种经济组织的合法权益；

（五）保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯；

（六）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；

（七）办理上级人民政府交办的其他事项。

Kämmerer论述国家对任务负有履行担保责任时，在私人参与或执行公共任务的情况下，认为国家仍然是人民自由与社会发展的守护者，负有维护社会秩序和公共利益的基本责任，所以国家保有对私人活动干预的义务或可能性，这就是所谓的国家任务维持原则（Staatsaufgabenerhaltungssatz）。[70]