实践与理论挑战下的民营化评估探讨

评估民营化优缺点的过程中，英美两国学者的观点存在相当大的差异，形成所谓“英国怀疑论者”（U.K.skeptics）和“华盛顿支持论者”（Washington consensus）两大派别。英国学者对民营化的执行经验持怀疑态度，如牛津大学所作的针对七个国家的民营化的评估报告表示：“民营化的成果相较于所预期的缓慢许多；事实上的成果是令人失望的；至今，民营化仅在公营事业的改革中占相当小的比例……”“华盛顿支持论者”则对民营化的成果多有肯定，出现与世界银行等财政机构相同的观点。[35]学者蔡秀卿教授提出，以公部门营运有以下优点：一是营运过程较易受民主监督；二是信息公开程度高、使用者参与的空间大；三是对比私部门逐利的个性，公部门可以安定、继续地提供服务；四是确保担保服务提供的公平性及普遍性，而私部门往往只讲求逐利；五是凭借稳定劳动条件以保障服务的品质；六是国家财政赤字不能完全归咎于公部门的浪费无效率，私部门并非没有浪费无效率的问题。[36]

首先，民营化的利弊是实践中相对宏观的一个问题，利与弊孰大孰小的争论无法给出一个精确的答案，而且各地因制度环境和价值取向的差异，对利与弊的倾向也会不同。其次，这个问题本身是结果取向的，也即只有民营化在当地实践后才能回答这个问题。没有实践，利与弊孰大孰小只能是猜测。再次，利与弊在一个地方的表现因各种因素的变化而带有诸多偶然性，如社会信用度的高低、政府的廉洁程度等。最后，利与弊大小的判断还涉及评估指标的明晰程度、分值的匹配，或说评估指标设计者的偏好，设计者偏好的不同导致各种优缺点的比值不同，由此影响利与弊大小的最终核算。由上可见，理清民营化的利弊不啻对评估者的一项挑战。

从最宏观、最根本的角度来看，私营化决定是否应作出，利与弊大小的判断是基础。就决定本身而言，私营化决定实属高度价值判断，容易受到各种政治、经济与公共利益因素的交互影响。立法者与适法者必须从其权限范围对同位阶的目的纲领，作出顾全各国实践面的整体评价决定。[37](www.xing528.com)

当然，实践抽象为理论，理论解决实践问题。实践层面出现挑战时，理论层面也会出现相应的反应。囿于专业的视野，笔者叙述理论层面的挑战并非与实践层面的挑战相对应，也并非展现所有的理论挑战而只是展现对行政法学（附行政学）的挑战。