中国：社会主义国家中民营化的先驱

1949年后，我国经历了生产资料所有制的改造，压缩了私的空间。这一时期的国家努力塑造全能政府，全面奉行计划经济，垄断了所有的公共生活和部分私人生活。导致体制僵化，社会缺乏活动力，个人缺乏自主的空间，经济发展受到极严重制约。

萨瓦斯认为，中国是社会主义国家中民营化的先驱。1978年，中国的民营化率先从农业部门进行，让实质上的私营家庭农业取代了国有、集体农场，使粮食大幅增产。1980年代，利用多种所有制形式，如乡镇企业、合资企业、合伙制企业、股份制企业等，允许私营工商企业的发展。[27]1984年，由香港合和实业有限公司和中国发展投资公司等合作发起兴建了我国第一个公私合作项目——深圳广东沙角 B 电厂。该项目因成功运作，获得了1986年英联邦土建大奖。我国供水行业第一家中外合资企业是1992年中山市与中法水务投资有限公司合作建设并经营管理的中山坦洲供水厂。上海黄浦江延安东路隧道复线工程、广州深圳高速公路、海南东线高速公路等项目，相继采用公私合作模式引进外资。1995年，广西来宾电厂B厂开始建设，该项目是我国第一个国家批准的BOT项目（原国家计委批复）。此外，上海延安东路隧道、南京过江隧道、北京京通高速公路、重庆地铁、深圳地铁、广明（广州到佛山高明）高速公路以及多个地方的垃圾、污水处理厂等项目，也是采用公私合作模式的基础设施项目。1990年代末，北京和北京外的奥运设施建设是公私合作的一个高峰。[28]2013年3 月，新一届政府上任前后，在深化改革的过程中将PPP进一步推进，促进政企分开、事企分开，出现了新区开发应用PPP的实践，由以前的单个项目的公私合作演化为多个项目捆绑成片的公私合作。如珠海横琴新区、深圳前海新区、长沙梅溪湖新城、苏州工业园、中新广州知识城、天津生态城。新区开发包括市政建设、城中村改造、旧城改造、房地产开发、集体土地转用征地建设、城市扩张导致成片荒地利用、以经济技术开发区和高新技术产业开发区为代表的产业园区建设、城市公共事业运营和公共事务管理等。

赵旭研究员将中国PPP的发展阶段概括为：[29]

表1-1 中国PPP发展阶段表

虽然民营化给我国带来了巨大的成就，如改革开放的舞台、深化改革的措施、法治国家的助力，但与其他国家的法律相比，我国相关法律并不完善。出现位阶低、稳定性差、缺乏统一协调等特点。法律规范缺失导致合作前景难测，这是阻碍公私合作进一步发展的重要原因。(www.xing528.com)

一方面，我国采购法、投资法、预算法、税法、公路法等相关部门法需要修改和更新；另一方面，我国现有的法规尚显粗疏。2005年2 月，出台了国务院《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》（“旧36条”），这是1949年来首部以促进非公有制经济发展为主旨的中央政府文件。该文件出台后，并未取得预计的效果。2010年5 月，国务院颁布《关于鼓励和引导民间投资健康发展若干意见》（“新36条”）。涉及基础设施、基础产业和市政公用事业等领域的公私合作。比较德国的《公私合作制促进法》，中国的两个“36 条”大多为方向性规定，缺乏相应的实施细则。[30]目前，我国公私合作的法规建设出现两个特点：

第一，加强监管、强调合作环节。2014年9月23日，财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金 〔2014〕 76 号）出台。2014年12月4日，国家发改委公布了《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资 〔2014〕 2724号），以及相应的附件——《 PPP项目进展情况按月报送制度》《政府和社会资本合作项目通用合同指南（2014版）》，要求各省区市发展改革委要建立PPP项目库，及时跟踪调度、梳理汇总项目的实施进展。从2015年1月起，于每月5日前将PPP项目进展情况通过全国发展改革系统纵向网按月报送至国家发展改革委。同日，财政部发布《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金 〔2014〕113号）。指南从项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交等方面作出指导意见。2014年12 月31日，财政部出台《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》（财库 〔2014〕 214号）。为贯彻落实《国务院关于创新重点领域投融资机制 鼓励社会投资的指导意见》（国发 〔2014〕60号），财政部同时出台《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库 〔2014〕 215号）。2015年初，为落实国务院办公厅《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发 〔2013〕 96号），财政部、民政部和国家工商总局三部门发布《政府购买服务管理办法（暂行）》（财综 〔2014〕96号），该办法自2015年1月1日起施行。可见密度之大以及覆盖范围更加广泛（将在第六章展开论述）。

第二，公私合作的基础性法律已经进入制订议程。2014年1 月，国家发改委起草了PPP重要制度设计的《基础设施和公用事业特许经营法》，现已经过多次修改和讨论。2015年4月21日，国务院召开的常务会议通过了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》。《办法》涉及能源、水利、交通、市政、环保等基础设施和公用事业领域，引入了境内外法人或其他组织参与。

2014年12月，财政部政府和社会资本合作（PPP）中心（网址为http：//www.cpppc.org）正式获批成立。根据其介绍，中心主要承担PPP工作的咨询培训、政策研究、国际交流和信息统计等职责。目的是为推进PPP工作提供必要的技术支撑和组织保障，更好地促进PPP规范健康发展。