让·雅克·卢梭（Jean-Jacques Rousseau）向往原始的状态，认为尽管那时的人类赤身裸体，没有住所，但同样免去了许多浮华的赘物。“做自己的主人，你们就可以恢复你们古朴的和原始的天真，到森林中去永远不再看见并彻底忘记你们同时代人所犯的罪行……”[1]然而，霍布斯却看到了其中的苦难：“在没有一个共同权力使大家慑服的时候，人们便处在所谓的战争状态下。这种战争是每一个人对每个人的战争。”于是，通过转让或放弃权利的途径，人们理智地提出大家可以接受的和平条件。“权利的互相转让就是契约。”[2]缔结契约的过程中，公共权力的代表——国家便诞生了。“体现这个意志的各项条款就将成为国家的成员都无一例外地必须遵守的各种法律。”官员只是行使受委托的权力。[3]国家的根本目的和任务在于保障每个缔约者的人身、尊严、财富等自然权利。法国的《人权宣言》昭示：“任何政治结合的目的都在于保存人的自然的和不可动摇的权利。”人们怀揣着自然权利组建社会和国家，此时，他们让渡了自己的权利，却始终留有收回那些权利的权利。[4]
人们让渡出去的权利正是国家获得的权力，问题是，有没有这样的权利/权力清单？以便让各个成员明了并达致各安其分的状态。而且国家受托行使权力的时候，该如何遵守公意、守护公益呢？社会契约论虽然是先验之学，但它描绘的图景却让我们甘之如饴，受用非常。以上两大问题没有终极的答案，我们的种种努力不过是在无限接近终极的答案。只要国家存在，永恒的“国家的烦恼”就存在。公共私营合作制（下称“公私合作”）不过是“国家的烦恼”论题项下一个小小的子项。探讨公私合作在我国的实践及其行政法难题的目的，是为了结合我国的实践辨明：合作中公私的界限——这项公权力是我们让渡的权利吗？合作的形式——有没有守护公益？合作的监督——如何保障相关人员的人身、尊严、财富等问题。探讨上述问题之前必须有一个基础，即概念的澄清、类别的分明、发展阶段的明晰，这也是本书引论的意义所在。(www.xing528.com)
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