立法解读：上海市家政服务条例的优化措施

《上海市家政服务条例》（以下简称《条例》）已由上海市第十五届人民代表大会商务委员会第十六次会议于2019年12月19日通过，并于2020年5月1日起施行。该条例是上海市民生领域的一部重要立法，共7章43条，主要规定了家政服务人员、家政服务用户、家政服务机构的权利与义务，政府、协会在规范家政服务活动、促进家政行业发展方面的责任和作用，以及为家政服务业发展增值赋能的一系列政策性规定。

在国家层面尚未出台有关家政服务专门法律、法规，但家政服务业的发展需求日渐旺盛而供给短缺不足的情况下，上海作为改革开放的排头兵和创新发展的先行者，从上海市加快建设卓越全球城市的战略定位出发，借鉴发达国家和地区的先进立法经验，通过及时制定《条例》这一地方性法规促进本地的家政服务业发展。一方面，这是贯彻落实习近平总书记关于“家政是一个朝阳产业”⁽⁴⁾等重要指示精神和国务院关于家政服务业提质扩容的部署要求，另一方面，这也是落实以人民为中心的发展思想的重要体现。

从客观需求看，上海现有800多万个家庭，超过三分之一的家庭正在使用家政服务或者有家政服务的刚需，但是，本市家政服务“小、散、弱”的发展特点又暴露出行业供给中存在的不少问题。只有通过立法先行先试，将一些好的制度用法律加以支撑固化，将一些行业乱象纳入法治轨道去消解整治，才能实现上海家政服务业的规范与促进并举、治理与发展共存的预设目标。

《条例》第一章总则部分，主要规定了立法目的、适用范围、基本原则、政府职责、部门职责、群团组织自律以及行业组织自律。

其中值得关注的有以下三点：

（1）立法目的。包括三点：一是规范家政活动，二是维护家政服务各方的合法权益，三是促进家政服务业健康发展。

（2）基本原则。包括了依据民法总则对家政服务活动设定的“应当遵循自愿平等、诚实守信、安全便民的原则”，以及对家政服务业管理设定的“应当遵循促进行业发展、监管和服务相结合、平等保护各方合法权益的原则”。

（3）管理职责。对于政应府给予的财政投入保障机制，市、区商务部门作为行业主管与指导部门，工青妇等群团组织的群团参与，行业组织的自律管理等，都有详尽的管理要求。

《条例》第二章机构与人员部分，主要规定了对家政服务机构的各项要求以及用户的权利义务、家政服务人员的权利保障、家政服务人员的行为规范、能力提升等内容。

这一部分堪称《条例》的出彩内容。例如，第八条第一款：本条例所称的家政服务机构，包括员工制家政服务机构和家政中介机构。这是我国首部地方性立法中首次明确对家政服务机构类型作出导向型的分类规定。该条第二款根据民法总则、公司法、合伙企业法、企业法人登记条例等对家政服务机构的运营规则即成立条件作出了明确而详尽的规定，对于通过互联网等信息网络开展经营活动的机构，还按照电子商务法要求其及时、全面、真实、准确地披露服务信息。该条第三款规定了家政服务机构招用或居间介绍家政服务人员时的证件查验等义务。

第九条重点对员工制家政服务机构与家政服务人员的法律关系以及双方的权利义务作出了规定。特别强调了“本市鼓励发展员工制家政服务机构”，同时要求“员工制家政服务机构依法与用户签订家政服务合同”。此次《条例》制定的重要目的之一，就是要大力积极倡导、鼓励发展员工制家政企业。这与《国务院办公厅关于促进家政服务业提质扩容的意见》遥相呼应：要大力发展员工制家政企业，要培养一批具有区域引领和示范效应的龙头企业，形成家政服务业知名品牌，实施家政服务业提质扩容“领跑者”行动。

第十一条、第十二条分别对用户即消费者的权利、义务作出了规定。第十三条专门针对家政服务人员的人格尊严受法律保护、享有休息的权利等作出规定。第十四条规定了家政服务人员必须遵守的义务以及职业道德规范。

《条例》第三章规范与管理部分，主要规定了家政服务标准化、家政服务合同、家政服务管理平台、机构备案、人员备案、信息对接、政府监管、纠纷多元化解等内容。(www.xing528.com)

第十六条关于家政服务标准体系建设的规定，表明了《条例》在通过健全完善上海市家政服务标准体系、强化家政服务标准实施与监督、推动提升家政行业服务质量和水平方面的法律创新举措。因为，标准是经济活动和社会发展的技术支撑，是社会治理的重要手段，提升服务水平、增进消费互信，对于推动家政服务业规范化和产业化发展具有重要意义。截止到2020年，上海市已制定出台了《家政服务机构管理要求》（DB31/T 1045）、《家政服务从业人员基本要求》（DB31/T 1046）《家政服务溯源管理规范》（DB31/T 1047）三个上海市家政服务标准文件，供家政从业各方自愿采用。

第十七条对签订家政服务合同以及家政服务合同示范文本作出了规定。第十八条对建设本市统一的家政服务管理平台作出了详细规定，第十九条是关于家政服务机构备案的规定，这些与“一网通办”平台和公共信用信息服务平台等互联互通的信息系统，在平台信息采集和查询时应遵守相关法律、法规规定。上海市商务委员会已于2020年4月制定出台了《上海市家政服务管理平台信息管理暂行办法》，2020年4月27日，该平台已投入使用。

第二十条是关于家政服务人员备案及家政上门服务证发放的规定。第二十一条是关于家政服务机构信息报送与信息对接的规定。第二十二条对行政管理部门对家政行业的监管和受理投诉举报作出了规定。第二十二条提出了可以通过方便快捷的家政服务投诉处理机制、行业组织纠纷调解机制、消协、居（村）委等多元化的纠纷调解机制化解家政服务纠纷。

《条例》第四章促进和发展部分，主要规定了社区网点、技能培训、体检、人才培养、商业保险、金融支持、住房保障、积分与户籍办理、信息协助、群团支持等方面内容。

第二十四条是关于支持社区家政服务网点建设的规定。因为社区既是发展家政、养老、托幼等服务业的基本依托，也是长期以来有效供给民生的短板。抓住社区这个载体与关键，依托政府投资建设的城乡社区综合服务设施（场地）设立家政服务网点，配套减租等措施，着力推动家政进社区，将对家政服务业提质扩容起到关键的扶持作用。第二十五条是关于家政服务人员职业培训的规定。因为职业培训是提高劳动者技能水平和就业创业能力的主要途径，加强职业培训是促进就业和经济发展的重大举措。因此，《条例》对家政行业中的职业技能培训、培训补贴政策、培训资源统筹等作出了一揽子规定。第二十六条规定了家政服务人员的体检类别。根据2020年1月出台的《上海市家政服务人员分类健康体检标准》，体验标准从一般家政服务员、居家家政服务员、养老照护服务员到母婴照护服务员，从四级到一级逐级加严。第二十七条是关于加大家政服务人才培养力度的规定。明确提出市教育行政部门应当将家政服务纳入职业教育计划，支持高校和职业院校开设家政服务相关专业，培养家政服务专业人才。上海开放大学家政学本科专业正是因此应运而生。第二十八条是关于支持家政服务商业保险发展的规定。第二十九条是关于强化家政服务机构金融支持的规定。

《条例》第五章行业建设部分，主要规定了行业组织、能力等级评定标准、信用评价、行业惩戒等方面内容。

第三十四条是关于家政服务行业组织的职能的规定。赋予家政服务行业依据章程的规定，开展一系列工作的权利。第三十五条是关于家政服务行业组织开展家政服务能力评定团体标准制定、职业技能等级认定、发布技能等级薪酬指导意见的规定。第三十六条是关于家政服务行业组织开展社会评价和信用记录的规定。第三十七条是关于家政服务行业组织实施行业惩戒的规定。

《条例》第六章法律责任部分，主要规定了指引条款、对机构违反行为的处罚、民事责任、治安与刑事责任、处分等方面内容。

第三十八条对违反本条例规定的行为，法律、法规有处罚规定的，依照其规定处理给予了法律适用上的解释。第三十九条对家政服务机构违反信息报送义务应承担的法律责任作出规定。第四十条至四十二条分别涉及民事责任、刑事责任以及治安责任等。

《条例》第七章为附则部分，明确该《条例》从2020年5月1日起实施。

《条例》的制定与实施，注定将以“全国第一部地方性家政立法”的领跑者形象载入家政服务业发展的史册。