英国国家公园社区共管模式下的利益平衡优化方案

1.土地生态补偿

英国的土地生态补偿主要有三种，分别为乡村管理计划、环境管理计划和环境敏感区域计划。

（1）乡村管理计划

乡村管理计划（Countryside Stewardship Scheme）最初开始于1991年，是英国政府管理的一项农业—环境计划。乡村管理计划于2014年结束并以2014—2020年英格兰农村发展计划的名义重新启动。在重启后的乡村管理计划之下，英国政府将启用31万英镑的政府资金用于环境友好型农业和环境友好型林业的发展。

乡村管理计划是一项竞争型资助计划，面向所有符合申请条件的农场主、林业者和土地管理者，政府将在申请者中选出那些能够在环境友好型生产条件下为社区发展带来最大可能性的申请者进行资助。

（2）环境管理计划

从性质上讲，环境管理计划（Environmental Stewardship）是一项农业—环境计划，其目前在英格兰由环境、食品及乡村事务部负责管理，其目的是通过该计划的实施获得广泛的环境利益。该计划从2005年开始实施。

初级环境计划（Entry Level Stewardship）是环境管理计划的主要组成部分。初级环境计划在乡村的广大地区实施，通过采取相关激励措施来实现提高平水质和降低土壤恶化的目的。此外，环境初级计划还致力于改善鸟类、蝴蝶和蜜蜂等野生动植物的生存环境，通过维持传统土地边界的方式来保护自然景观。最后，初级环境计划旨在保护历史环境。土地所有人和土地管理者按照与政府签订的契约承担以有利于农业和环境的方式利用和管理其土地的义务，政府对积极履行了上述义务的土地所有人和土地管理者提供一定数额的补偿。

（3）环境敏感区域计划

环境敏感区域计划（Environmentally Sensitive Areas Scheme）主要适用于因其独特的自然景观、野生动植物资源及历史价值而需加以特殊保护的农业区域。环境敏感区域计划开始于1987年，起初是由农业、渔业及粮食部长负责，当前则由英格兰自然署负责管理。2005年，环境敏感区域计划被环境管理计划所取代，从这一年起，环境敏感区域计划不再接受新的申请，但是已经被批准的计划将持续到项目结束为止，正因为如此，目前在全国范围内仍然有数量众多的环境敏感区域计划在发挥着效力，其中包括英格兰的22个项目和苏格兰的10个项目。根据环境敏感区域计划，农户与政府之间签订一项为期10年的契约，根据契约，农户必须在其土地上从事环境友好型的农业活动，对于按照契约约定管理和利用土地的农户，政府每年支付一定数额的金钱补偿。

2.促进公园社区经济发展

通过“社区可持续发展”政策缓解自然性与生产性的矛盾是英国国家公园管理实践中总结出的宝贵经验。^[24]国家公园机构在对国家公园进行管理时有义务采取措施促进当地社区的经济和社会发展。国家公园机构通过与农场主、土地所有人和管理人、当地企业等的合作来实现在保护环境质量的同时为地区创造更多的经济发展机会和提供更好的社会福利。从经验来看，国家公园机构为公园社区提供良好的社会福利和服务，能够增强社区居民对国家公园的认可度和接受度，从而在国家公园机构和社区居民之间建立良好的合作关系。为此，实践中，国家公园机构往往通过促进社区高速宽带的利用率和为当地青年提供学徒体验的机会等措施来为社区福利的提高提供帮助。

评价国家公园机构是否履行了促进公园社区经济和社会发展的责任，很重要的一个指标是其采取的措施或开展的活动是否实际上促进了公园社区人口的有效就业。为此，各国家公园机构往往将提高公园社区人口就业率放在其公园管理工作的重要位置上。总的来说，国家公园在此领域的探索和实践是比较成功的。以湖区国家公园（Lake District National Park）为例，该公园内的常住人口共计41 000人，在2012—2013年，公园社区人口的失业率明显低于地区和全国平均水平，在总人口中申请失业补助的人口仅为300人左右。公园人口中自主经营者约占五分之一，接近全国平均水平的2倍。从统计数字来看，除了2 500人从事农业活动之外，约有15 000人从事旅游相关职业。

促进社区经济社会发展的另一重要手段是设立各种发展基金。通过对社区发展项目的资助，实现社区经济的发展。例如，湖区国家公园于2012年设立了湖区社区基金（Lake District Communities Fund），用来资助那些由湖区国家公园社区居民所实施的或者能够为湖区国家公园社区居民带来利益的计划和项目。从2012年建立以来，湖区社区基金已经实际拨付了约250 000英镑的资助经费。通常来讲，每一国家公园机构都会就其设立的发展基金规定明确的申请标准。例如，湖区社区基金的申请标准规定为：申请资助的计划或项目必须能够被证明符合湖区国家公园的发展规划；项目或计划必须涉及公园社区发展的特定事项或者能够回应公园社区发展的特定需求；必须提供已经向公园社区进行过咨询等证据来证明该项目或计划能够满足当地社区发展需要或者已经获得了当地社区的支持；证明项目或计划从长远来看具有能够有利于社区将来发展的明确的结果，或者计划或项目从长远来看有利于当地生物多样性及野生动植物资源的保护，或者能够为应对气候变化产生积极影响。应证明项目或计划自身具有可持续性，一旦最初的资助基金被投入后该项目或计划能够实现良好的自我发展；项目或计划还应尽量证明已附带的价值，例如项目中的义工的工作情况、实物捐赠情况，社区居民的培训机会以及对湖区国家公园本身发展产生的积极影响等。到目前为止，湖区社区基金资助的案例包括：旨在对社区内青年课后活动提供资助的青年课后活动计划，以给社区孩子购买传统体育用具为目的的社区儿童运动委员会，为社区开发和运行相关网站以提高社区相关信息和服务的利用率。

【注释】

[1]加拿大公园管理局网站［EB/OL］.2015年11月6日访问.

[2]KEVIN MN：Filling in the Gaps： Establishing New National Parks［J］. The George Wright Forum，2010，27（2）：142-150.

[3]MacEachern，Alan. Natural Selections： National Parks in Atlantic Canada，1935-1970［M］. Montreal： McGill-Queen’s University Press，2001：19.

[4]STEVE L，ROB P， NATHALIE G. Two Paths One Direction： Parks Canada and Aboriginal Peoples Working Together［J］. The George Wright Forum，2010，27（2）：222-233.

[5]BUDKE I，A review of cooperative management arrangements and economic opportunities for aboriginal people in Canada national parks ，Parks Canada ，West Canada Service Centre，Vancouver ，Canada.(www.xing528.com)

[6]ERIN E. SHERRY. Protected Areas and Aboriginal Interests：At Home in the Canadian Arctic Wilderness［J］.International Journal of Wilderness AUGUST，1999，5（2）：17-20.

[7]KAREN L S . A Comparative Analysis of Co-Management Agreements for National Parks： Gwaii Haanas and Uluru-Kata Tjuta，A practicum submitted to the Faculty of Graduate Studies in partial fulfillment of the requirements for the Degree of Masters of City Planning ［M］.Department of City Planning ，University of Manitoba ，2005.

[8]Wnndy Christy Wheatley，Co-management of Gwaii Haanas National Park Reserve and Haida Heritage Site： Panarchy as a Means of Assessing Linked Cultural and Ecological Landscape for Sustainability，A Thesis Submitted in Partial Fulfillment of the Requirements for the Degree of Master of Arts in the School of Environmental Studies［M］.University of Victory，2006.

[9]STEVE L，ROB P，NATHALIE G. Two Paths One Direction： Parks Canada and Aboriginal Peoples Working Together［J］. The George Wright Forum，2010，27（2）：222-233.

[10]TRACY C. Co-management of Aboriginal Resources［J］. Information North，1996，22（1）：123-134.

[11]MARK D S. Dispossessing the Wilderness： Indian Removal and the Making of the National Parks［M］. New York： Oxford University Press，1999：190.

[12]U.S.National Park Service，Famous Quotes Concerning the National Parks （4 January 2014），available at http：//www.cr.nps.gov/history/hisnps/NPSThinking/famousquotes.htm，201年5月13日访问.

[13]U.S.National Park Service，Famous Quotes Concerning the National Parks （4 January 2014），available at http：//www.cr.nps.gov/history/hisnps/NPSThinking/famousquotes.htm，2016年5月13日访问.

[14]MARY A K. Co-management or Contracting？ Agreements between Native American Tribes and the US National Park Service Pursuant to the 1994 Tribal Self-governance Act［J］. Harvard Environmental Law Review，2007（31）：475-530.

[15]GOODMAN E. Protecting Habitat for Off-Reservation Tribal Hunting and Fishing Rights： Tribal Comanagement as a Reserved Right［J］. ENVTL.L.，2000（30）：284-285.

[16]MARY C W. Symposium on Clinton’s New Land Policies： Fulfilling the Self-Governance for Indian Tribes： From Paternalism to Empowerment［J］. CONN. L. REV.，1995（27）：1272.

[17]DAVE E M. Kat Anderson，Theme Issue： Native American Land Management Practices in National Parks［J］.ECOLOGICAL RESTORATION，2003（21）：245.

[18]MARTIN N. The Use of Co-Management and Protected Land-Use Designations to Protect Tribal Cultural Resources and Reserved Treaty Rights on Federal Lands［J］. Natural Resources Journal，2008（48）：585-647.

[19]MARTIN N. The Use of Co-Management and Protected Land-Use Designationsto Protect Tribal Cultural Resources and Reserved Treaty Rights on Federal Lands［J］. NATURAL RESOURCES JOURNAL，2008（48）：585-647.

[20]MARY A K. Co-management or Contracting？ Agreements between Native American Tribes and the US National Park Service Pursuant to the 1994 Tribal Self-governance Act［J］. Harvard Environmental Law Review，2007（31）：475-530.

[21]王应临，杨锐，埃卡特·兰格.英国国家公园管理体系评述［J］.中国园林，2013（9）：11-19.

[22]THOMPSON N. Inter-institutional relations in the governance of England’s national parks：A governmentality perspective［J］. Journal of Rural Studies，2005（21）：323-334．

[23]邓朝晖，李广鹏.发达国家自然保护区开发限制的立法借鉴［J］.环境保护，2012（17）：76.

[24]王应临，杨锐，埃卡特·兰格.英国国家公园管理体系评述［J］.中国园林，2013（9）：14.