美国国家公园社区共管：利益衡平探讨

加拿大国家公园管理实践表明，公园管理机构总是在承认原住民传统权利和保护生物多样性、保护自然资源方面尽量寻求平衡，从而实现利益相关方之间的利益衡平。相比较而言，美国国家公园实践体现出了较强的政府强权色彩，管理中更多采用的是排除而非协商的方式，这反映出了美国国家公园局过于追求公园环境保护的单一价值取向，从这个意义上说，美国国家公园共同管理中的利益衡平机制是相对缺乏的。

首先，关于原住民为了传统活动或者仪式目的而利用国家公园内的资源，美国政府的官方立场规定在国家公园局制定的条例中。国家公园局的现行条例“禁止占有、毁坏、损害、移动、挖掘公园内的野生动植物、生物标本、文化或考古资源及其部分或者全部制品，禁止妨害公园内上述资源的自然状态”，禁止拥有或者使用从公园内砍伐的树木。对于这些禁止，并没有考虑原住民的传统活动或需求而设置例外。相反，条例非常明确地规定，该条例适用于原住民的活动，并且以上这些禁止性规定不得解释为授权基于仪式或者宗教目的而取得、利用或者占有公园内的野生动植物资源，除非联邦法律或者条约对此有明确的例外规定。^[19]

其次，一部分国家公园的管理实践也证明，美国国会和法院是倾向于将联邦政府保护国家公园的目的置于其根据让渡协定而对原住民承担的义务之上的，这也成为论证美国国家公园管理中利益衡平机制相对缺乏的有力证据。

一个典型例子是冰川国家公园（Glacier National Park）的管理实践。根据1896年黑脚族（Blackfeet）与联邦政府之间的黑脚族条约（Blackfeet Treaty of 1895），前者以150万美元的代价将大约40万英亩的土地让渡给联邦政府。后来，黑脚族让渡给联邦政府的土地的绝大部分由冰川国家公园进行管理，而其余的约13万英亩土地由路易斯与克拉克国家森林（ Lewis and Clark National Forest）管理。

在1896年条约中，原住民黑脚族保留了在其让渡给联邦政府的土地上的部分权利。条约第一条规定：原住民将保留其在让渡土地之任何部分上通行的权利，保留为其机构和学校目的，或者为其个人修建房屋、栅栏，以及所有其他的内部目的（all other domestic purposes）而在让渡土地上砍伐林木和从该土地上搬运林木的权利；原住民保留在让渡土地上狩猎和在让渡土地的河流中捕鱼的权利，只要不违反蒙大拿州相关法律的规定。(www.xing528.com)

但是，当联邦政府于1914年在黑脚族让渡的土地上建立了冰川国家公园后，却禁止包括黑脚族在内的任何人在公园范围内获取野生动植物资源。原住民黑脚族认为，根据其与美国政府之间的土地让渡协定，黑脚族享有在被划定为国家公园的公共土地上狩猎、捕鱼和通行的权利。而联邦政府则认为，自从冰川国家公园建立之时，黑脚族让渡的土地从性质上便不再是公共土地而是“公园用地”，因此，黑脚族根据让渡协定享有的捕猎、通行等权利已经被取消。原住民对联邦政府的上述解释提出了挑战，但在其后的诉讼程序中，联邦政府的主张得到了法院的支持。蒙大拿地区法院判定，黑脚族不享有在冰川国家公园内的狩猎权，理由是国会选择通过建立冰川国家公园的方式取消了黑脚族基于让渡协定而保留的权利，法院认为，国会的意图是在公园内建立禁猎区，因此，内政部长不得授权允许公园内的狩猎活动。

在国家公园管理中否认原住民传统权利的另一个例子来自埃弗格莱兹国家公园（Everglades National Park）的实践。米科苏基部落（Miccosukee Tribe）生活在埃弗格莱兹国家公园（Everglades National Park）内及其周边的土地上。1994年，热带风暴戈登引发的洪水给对于宗教和文化活动而言至关重要的部落设施和玉米、其他蔬菜等作物带来了近乎灾难性的影响。由于洪水的原因，部落希望在公园内砍伐植物、拆除台阶，以便泄洪。起初，部落一方提出了宗教自由和印第安信托理论来支持其上述请求。在此后的诉讼程序中，部落方还援引《埃弗格莱兹国家公园法》的相关规定作为其诉讼请求的法律依据。根据《埃弗格莱兹国家公园法》，该法的任何规定不得解释为减损原住民享有的、符合《埃弗格莱兹国家公园法》所规定之目的的任何既存权利。判决中，法院援引了《国家公园局设立法》（National Park Service Organic Act ）中有关“保护景观、保护自然和野生动植物资源是所有国家公园管理的主要目的”的规定，认为只有当原住民主张的传统权利不与国家公园的目的发生冲突时，国家公园局才承担尊重原住民传统权利的义务。此外，法院还认为，原住民与联邦政府之间的信托关系并不对政府施加积极的义务，也不要求政府必须协助任何原住民部落从事宗教活动。

作为国家公园概念的诞生地，美国致力于在国家公园管理方面担当旗手角色。然而在实施国家公园管理的过程中，美国却强占了本属于原住民的土地，导致了长期的对原住民的不公正，忽视了他们要求和解的呼声。在美国的现行国家公园制度中，几乎没有可供原住民寻求有效救济的正式的程序安排，也没有统一的可以利用的制度以帮助将国家公园的管理权限移交给原住民。以大河谷国家纪念碑为代表的微弱成功源于原住民不懈的坚持和努力。部落国家公园的建设将是朝向正确方向迈进的关键一步，但是复杂的法律和政治程序仍使得其能否实现充满变数。

借鉴加拿大国家公园社区共管的经验，对于美国的国家公园管理来说，首先应当允许原住民基于传统生活习惯而合理地对公园内的自然资源加以利用，任何有关这一原则的例外都必须是严格的、明确定义的，而且此类例外的制定应经过与原住民的协商程序。此外，在分析某一机构决策过程中的公众参与问题时，共同管理经常被认为是最可靠的、参与度最高的参与形式，^[20]因此，在国家公园的共同管理中给予原住民的公园管理权力不应仅仅限于提出建议，而应包括能够对决策机构施加限制和影响的措施与手段。最后，如果公园管理机构和原住民之间纠纷的仲裁人是联邦政府机构或者联邦政府官员，那么就应当设立一个允许向公正无私的另一机构或者个人进行申诉的程序。