美国国家公园社区共管的实践优化方案

总的来看，与加拿大的国家公园实践不同的是，美国的国家公园管理中还没有孕育出具有推广价值、可复制的、成型的共管模式。在下文将要介绍的美国国家公园管理实践中，原住民不仅并不享有对国家公园管理事务进行决策的权利，而且甚至无法对国家公园局在公园管理决策上的倾向施加任何影响。

1.大河谷国家纪念碑的共管实践

（1）原住民土地权利的让渡

大河谷国家纪念碑（Grand Portage National Monument）位于明尼苏达州的东北部，建于1951年。在很长一段时期内，该地区是当地闻名的皮毛交易枢纽。与此前建立的国家公园相比，大河谷国家纪念碑的显著不同在于公园土地的取得方式。如前文所述，美国早期的国家公园实践表明，国家公园局往往通过强制征收的手段从原住民手中获得其传统土地并建立国家公园，而在大河谷国家纪念碑，国家公园局对原住民土地的取得并非通过强制征收。相反，国家公园局一反常态地与当地原住民进行协商，并达成了土地让渡协议。根据协议，原住民将其传统土地及土地上的所有权益让渡给内政部长，并通过与国家公园局共同管理对双方以及对一般公众而言具有重要意义的这一区域，从而从联邦政府获得一定的经济利益。在该协议下，国家公园承担承认和尊重原住民在公园内的某些传统权利的义务，承诺在公园内给予原住民某些特权和经济利益。协议约定，若大河谷国家纪念碑被取消，则根据协议让渡给联邦政府的土地应自动归还给原住民。

（2）原住民在大河谷国家纪念碑的特权

在大河谷国家纪念碑内，原住民享有某些特权和经济利益。例如，国家公园局应根据内政部长制定的条例，承认原住民向游客提供住宿和其他服务的优先特权，其中包括在同业竞争的情况下，承认原住民有权优先向国内外游客提供内政部长认为在公园内确有必要的导游服务。再比如，国家公园局在大河谷国家纪念碑内拟进行或正在进行的任何工程建设、设施维护以及服务提供方面，应尽可能保证优先雇用当地的原住民。此外，国家公园局鼓励原住民成员在大河谷国家纪念碑内从事工艺品的制作和销售，而对于原住民成员在大河谷国家纪念碑外所从事商业或贸易活动，国家公园局不得以任何理由和形式进行干涉。不仅如此，原住民成员还享有为特定目的而进入或通过大河谷国家纪念碑的特权。一方面，这里所说的特定目的包括从事伐木、捕鱼或者泛舟等传统活动；另一方面，原住民还有权为返回家园、从事商业活动或者进入其有权进入的公园外的其他区域从事传统的捕猎活动等目的而穿过大河谷国家纪念碑。内政部长可依法制定条例，以对原住民进入或通过大河谷国家纪念碑的活动进行具体的规制。除此之外，根据原住民与国家公园局之间的协议，国家公园局应在可利用资金允许的情况下在大河谷国家纪念碑的西北公司区域建造并维护泊船设施，并根据内政部长制定的相关条例，将该泊船设施提供给原住民免费利用。最后，协议规定，在可利用资金和人员条件得以满足的情况下，国家公园局可以向原住民提供必要的咨询服务，以便帮助他们在临近大河谷国家纪念碑的区域进行设施规划和土地开发。

（3）原住民对纪念碑管理事务的参与

虽然大河谷国家纪念碑早在1951年便已建立，但是原住民就参与纪念碑管理事务而与国家公园局进行正式的交涉却始于1996年。起初，原住民的诉求是由其承担大河谷国家纪念碑的全部管理职能，但最终双方并未就共同管理问题达成正式的协议，而是根据《部落自治法》签订了一份年度基金协定（Annual Funding Agreement），承认原住民组织承担新建立的大河谷国家纪念碑维修部（GPNM’s maintenance department）的运营职责。

从组织机构来看，大河谷国家纪念碑维修部隶属于原住民自治组织，是原住民自治政府的组成机构，虽然其在工作中接受原住民自治组织和国家公园局的双重指示，但从运作规则和程序来看，其主要还是根据原住民自治组织为其制定的政策和程序展开工作。根据年度基金协定，相较于其他与国家公园局建立了合作关系的私人缔约者而言，大河谷国家纪念碑维修部在工作开展方面享有更大的自主权和回旋余地。例如，维修部设有自己的建筑公司，由建筑公司向维修部租借器械设备以便其完成公园内的维修工作，维修部也可承揽大河谷国家纪念碑范围以外的业务。尽管如此，对年度基金协定的具体内容进行仔细研读后不难发现，实际上该协定只是为在大河谷国家纪念碑的运行和管理中优先雇用原住民提供了一种保障性机制，因为原住民并未根据协定获得任何实质上的共同管理的权利和地位，因此可以认为该协定实质上是将原住民组织置于在国家公园局的命令下提供服务并获得报酬的普通合同当事人的地位。

（4）评价

大河谷国家纪念碑被评价为原住民借助《部落自治法》的规定而获得公园管理权的最成功的案例。但实际上，通过比较不难发现，大河谷国家纪念碑的做法与加拿大国家公园社区共管实践存在根本的区别。在加拿大的国家公园社区共管实践中，共管方之间往往签订正式的共管协议，以便对双方在共管活动中的权利和责任等提供明确的书面陈述。这样的做法无疑对在共管中处于弱势地位的原住民一方是有利的。因为一方面，在正式的共管协议的约束下，政府一方很难随意地改变共管方案或者任意地对共管政策施加影响；另一方面，在围绕共管产生纠纷的情况下，正式的共管协议又可为原住民一方通过包括诉讼在内的各种方式维护自身权利提供明确的依据。而大河谷国家纪念碑的做法与上述加拿大的国家公园社区共管实践不同，实际上，其在内容和性质上表现出的是一种非正式协定的特征，不仅没有明确规定原住民和国家公园局在大河谷国家纪念碑管理方面的权利和义务，而且采取了一种兼具开放性和随机性特征的合作机制，试图根据管理中出现的不同时机和产生的不同需要随时扩展合作的内容。(www.xing528.com)

大河谷国家纪念碑的合作机制很大程度上源于国家公园局对共管所持的谨慎态度。这一方面是因为国家公园局担心随着共管的深化和扩展而逐渐失去本该由其自己承担的工作，从而丧失对纪念碑内众项目的控制权；另一方面，国家公园局实际上对原住民管理大河谷国家纪念碑的能力存在着质疑，并担心原住民管理者在利益的驱使下将其自身利益置于公园利益至上，从而根本上影响国家公园目的的实现。

大河谷国家纪念碑的成功之处是原住民与国家公园局根据《部落自治法》的相关规定而签订了年度基金协定，从而将联邦政府的与大河谷国家纪念碑相关的计划和资金部分地转移给原住民自治组织。大河谷国家纪念碑年度基金协定发挥了一定的示范效应。就目前的实践来看，除了大河谷国家纪念碑以外，国家公园局还与为数不多的几个国家公园签订了类似的年度基金协定，涉及诸多分散、孤立的项目，包括河流和流域的修复、人种学和考古学研究、国家公园局设施的规划和建设等。这些年度基金协定中并不包括原住民对相关项目的管理权力和参与程序等规定。就此而言，大河谷国家纪念碑年度基金协定似乎可称为一个例外，虽然如前文所述，该协定并没有明确规定原住民与国家公园局的共同管理权利，但是其承认了原住民自治组织对大河谷国家纪念碑维修部的运营权利。

在研究美国国家公园社区共管这一问题时，大河谷国家纪念碑可谓是为数不多的考察对象中的最佳代表。虽然从比较研究的视角不得不承认大河谷国家纪念碑社区共管的滞后性，但即便如此，原住民通过自己的努力获得一定大河谷国家纪念碑管理权力的成功实践还是激励了他们就公园管理的其他事项与国家公园局进一步进行交涉、并最终签订正式的共管协定的欲望。当然，有必要指出的是，大河谷国家纪念碑管理中原住民上述权利的取得是以付出巨大的代价为前提的，这些代价包括但不限于长达三年实践的艰苦的交涉，以及为此所支付的大量的律师费用。付出巨大的时间和金钱代价后，换来的却仅仅是并不如意的“伙伴关系地位”，这或许说明了，对于同样面临国家公园社区共管选择的大多数原住民组织来说，大河谷国家纪念碑的实践很难成为值得借鉴的模式。

2.建立部落国家公园的努力与挫折

近年来，美国国家公园管理中出现了一种新的尝试，即把国家公园本属于原住民的土地归还给原住民，并在联邦政府财政支持下将归还给原住民的土地继续作为国家公园进行管理，最终将整个国家公园的管理权完全移交给原住民，按照这样的方式建立和管理的国家公园被称为部落国家公园。

有关部落国家公园（A Tribal National Park）建立和管理的最先尝试源于奥格拉拉苏部落（Oglala Sioux Tribe）对恶地国家公园南部地区（South Unit of Badlands National Park）的相关权利主张。1942年，战时的美国陆军部宣布将现在的恶地国家公园南部地区临时用作陆军靶场和炸弹试验场，为此要求该地区范围内的900户家庭必须于两星期内迁出该地区。1968年，美国政府将纷争地区归还给了奥格拉拉苏部落，但当时是由美国内政部对该地区实施托管。根据托管协议，该地区被划为恶地国家公园南部地区。从1976年开始，美国政府与奥格拉拉苏部落根据二者之间的一份谅解备忘录对该地区实施共同管理。但实践证明，有关该谅解备忘录的争议从来没有停止过，即虽然谅解备忘录呼吁对恶地国家公园南部地区实施共同管理，但事实上由于有关该地区管理项目的年度预算仅占整个恶地国家公园年度预算的4%，致使许多共管计划根本无法实施，其结果是，久而久之，恶地国家公园南部地区的共同管理实际上处于一种几乎被完全忽视的状态。

尽管如此，奥格拉拉苏部落并未放弃争取在其传统土地上重获管理权的努力。在奥格拉拉苏部落不断努力和持续施压下，国家公园局于2002年同意就恶地国家公园南部地区的管理起草一份独立的“一般管理方案”。在制定一般管理方案的过程中，国家公园局广泛地征求了公众意见，结果显示，公众对将更大的管理权限移交给部落方表现出强烈的支持。2012年，国家公园局公布了恶地国家公园南部地区一般管理方案的最终文件。

在恶地国家公园南部地区一般管理方案最终文件中，内政部长建议在纠纷地区建立美国的第一个部落国家公园。一般管理方案规定在纠纷地区建立部落国家公园，允许奥格拉拉苏部落为一般公众（包括部落居民和非部落居民及游客）的教育与休闲之目的而拥有并管理公园土地，但部落应以保护自然环境、文化和历史资源及其价值为目的，根据部落制定的法律和条例以及与国家公园系统有关的法律、条例及政策对公园内的自然资源进行管理。此外，只有在严格遵守奥格拉拉苏部落所制定之规则的情况下，部落成员在公园内的狩猎等传统活动才是被允许的。根据一般管理方案，部落国家公园与任何其他国家公园一样受国家财政支持，在适当的时候，部落国家公园将真正实现由奥格拉拉苏部落自身进行管理，届时，只要不与现行的法律法规相冲突，奥格拉拉苏部落将自主对公园管理作出决策。

部落国家公园的建立对于切实维护原住民部落的传统权利而言无疑是大有裨益的，但因为公园管理权限由联邦政府向原住民部落的移交需要经过国会的同意，而在美国当前复杂的原住民政策环境下国会很难就此达成一致意见，因此使得国家公园建设进程屡遭挫折，其发展前景也尚处于混沌不明的状态。