美国国家公园社区的法律基础及共管机制

事实上，直到今天，美国尚没有明确的法律法规要求国家公园管理机构与原住民就国家公园的管理签订共管协定，同样也没有类似的法律文件允许国家公园管理机构采取类似的行为。因此，似乎可以得出结论，即当前美国国家公园的社区共管尚缺乏直接的法律基础。

但是，这并不影响原住民在对国家公园管理机构的管理行为存在质疑时根据相关法律寻求救济的实体性或程序性权利。目前，1994年的《部落自治法》（Tribal Self-Governance Act）为原住民挑战公园管理局所做出的拒绝其参与国家公园管理的决定提供了法律依据。《部落自治法》将原住民的传统居住地转化为联邦土地，并授权联邦政府对该土地进行管理。但是联邦政府的该项土地管理权并非完全排他的权利，因为根据《部落自治法》，那些已经被联邦政府承认为具有自治权利的原住民部落，可以向内政部提出请求并且在获得内政部授权的前提下，对在被转化的联邦土地上进行的、具有特殊的地理、历史和文化意义的联邦项目进行规划、实施和管理。这一规定的实际意义在于，对于那些符合条件的原住民部落而言，其有权请求参与以国家公园内的土地和自然资源为对象的联邦项目的管理。

不仅如此，《部落自治法》还为原住民参与联邦土地和资源管理创设了具体的路径。具体而言，《部落自治法》建立了一个政府对政府（governmentto-government）的交涉程序。顾名思义，该程序将原住民部落置于与联邦政府平等的地位之上，保证了在联邦土地和资源管理问题上原住民能够与联邦政府进行有效的磋商。《部落自治法》建立的交涉程序有别于以往的原住民参与程序。^[16]一方面，在以往的程序下，除了印第安事务局（Bureau of Indian Affairs）之外，任何联邦政府机构均不负有与原住民进行协商的义务。正因为如此，在实践中经常会发生原住民参与程序被架空的情况。另一方面，在以往的原住民咨询、参与程序下，当围绕原住民是否可以进入联邦土地从事宗教和传统活动等问题而在原住民和联邦政府机构之间产生纠纷时，法院的判例往往承认后者的最终决定权，因此经常导致行政裁量掩盖下的原住民权利的实际丧失。而在《部落自治法》建立的交涉程序下，内政部的任何机构在原住民保护区内或者其附近实施的任何行为对于享有自治权的原住民部落而言均是协商事项，因此，这些机构必须就此类相关事项与原住民进行协商。

由此可见，通过承认原住民部落参与联邦土地管理以及相关交涉程序的设定，《部落自治法》有可能将原住民的文化价值、传统的生态观念以及管理实践纳入联邦土地的管理当中，因此其对于美国的国家公园社区共管而言是一个重大进步。^[17](www.xing528.com)

但另一方面，从解释论的角度来看，《部落自治法》中的某些规定也可能成为妨碍原住民部落参与联邦土地和资源管理的障碍。例如，该法中“禁止让渡联邦政府的固有职能”的规定有可能被援引作为否定原住民公园管理权利的根据。实际上，《部落自治法》并没有对“联邦政府的固有职能”的含义加以界定，这就导致解释者完全有可能以有利于自身利益的方式对该规定进行解释。例如，鉴于《部落自治法》通过之后尚无相关条例对“联邦政府的固有职能”的含义做出权威解释，内政部法务官员John Leshy公布了在内政部内部对该用语进行解释时应当遵循的标准。John Leshy认为，在联邦政府的固有职能的让渡方面存在着以下两个限制：一是联邦政府不得让渡那些已经被法院判定根据宪法不得让渡的职能；二是联邦政府不得让渡本属联邦政府所特有的裁量性权力。当然，上述解释只不过是内政部的一家之言，在没有相关法律和判例对其含义加以明确之前，围绕“联邦政府的固有职能”的解释问题所产生的对立仍将继续。但不容置疑的是，对于内政部下属机构的国家公园局来说，其在解释何为联邦政府的固有职能时必须受到上述内政部法务官员所提出的相关标准的限制。因此，至少从解释方法上来讲，国家公园局完全可以将管理建立在联邦土地之上的国家公园的权力解释为联邦政府所特有的权力，从而以该项权力的让渡被禁止为理由而将原住民排除于国家公园的管理之外。这样一来的结果便是，虽然公园管理机构根据《部落自治法》承担与原住民就公园管理相关事项进行交涉的义务，但实际上原住民并无法据此获得参与国家公园管理的真正权利。

另一方面，《部落自治法》将部落自治与联邦土地管理联系在了一起。从以往的联邦土地管理实践（不是国家公园管理实践）来看，联邦土地管理者在吸纳原住民参与联邦土地管理时并不喜欢使用“共管”一词。按照通常的理解，正式的共管机制的核心特征表现在共管参与方对共管事项所享有的决策权。在现有的联邦法律制度下，联邦土地管理机构是不得将土地管理的最终决策权限委托给共管伙伴或者咨询委员会等其他主体的。这一现实也引发了这样一种担忧，即尽管原住民在建立于联邦土地之上的国家公园管理事务的参与方面有别于其他形式的利益相关者或订约人，但是鉴于联邦土地管理机构在现行联邦法律制度下承担的上述义务，因此在联邦土地上建立的国家公园的社区共管究竟能走多远还存在诸多不确定性因素。^[18]