美国的国家公园实践始于19世纪末期

美国的国家公园实践始于19世纪末期。1872年建立的黄石国家公园是美国最早建立的国家公园。伴随国家公园实践的展开，人们逐渐认识到，国家公园的建立不仅会带来环境方面的诸多利益，比如保护生物多样性，防止乱砍滥伐等，而且还可通过对具有代表性的自然景观的保护来提升民众的爱国主义情怀和民族自豪感。随着2013年的尖顶国家公园（Pinnacles National Park）的建立，目前，全美已经建成59座国家公园。这些国家公园都由设立于1916年、隶属于内政部的国家公园局（National Park Service）负责管理。

从国家公园的发展历史可以发现，公园管理机构与原住民之间的矛盾和对抗是贯穿于美国国家公园实践的一条主线。在国家公园建立之前的19世纪30年代，画家兼旅行家乔·卡特琳（George Catlin）在其作品中描述了国家公园的应有状态。在卡特琳看来，国家公园应当包括自然状态下的一切人与动物的整体。^[11]可见，这样的理解不但并不排除原住民在国家公园内的居住和活动，而且还将原住民作为国家公园的一个自然组成部分加以看待。但是在实践中，卡特琳对国家公园含义的理解并没有被采用。例如，在黄石公园被探险队发现之后不久，来自公园周围的怀俄明州和蒙大拿州的代表便向国会提交了一份法案，将黄石公园划为专门供公众享受的游乐场所。法案要求根据美国法律对黄石公园加以特殊保护，不但禁止任何人在公园内居住，而且不允许对公园的任何形式的占用和买卖。国会在没有任何争议的情况下通过了该法案。在此后的长期实践中，这种以黄石国家公园实践为模板的、禁止任何人在具有特殊自然景观的区域内居住，并且纯粹为公众之目的而对该区域进行特殊保护的做法常常被称为“美国最伟大的创举”。^[12]但实际上，这样的伟大创举也不可避免地激起了原住民长期且强烈的反抗。这是因为，一方面，为了绝大多数人的利益而对国家公园内的资源和景观加以保护往往意味着排除在数量上居于相对少数的原住民的权利和利益。在很多情况下，原住民世代珍视的、其自身与国家公园内资源之间的紧密的联系会因为被禁止利用公园内的土地、猎场和传统仪式场所而被突然切断。另一方面，与此相联系的是，因为国家公园往往接近或涵盖了原住民的宗教圣地及传统利用土地，因此无论是强制性地建立国家公园，还是在与原住民协商基础上建立国家公园，其结果往往都将影响到原住民组织的财产权制度和资源管理机制。因此，当国家公园管理机构以服务于公众利益为旗号对国家公园进行管理时，常常会遇到来自原住民的阻力。

以黄石国家公园为例，虽然考古研究证明早在11 000年以前就已经有印第安人在黄石公园内居住和狩猎，^[13]但因为相关法律规定，在公园内居住或者占用公园内任何部分之土地的人将被视为入侵者，并应从公园内迁出，所以实际上，公园内的原住民部落是被强制迁出了公园，而且在他们试图回到公园内生活时，不得不面临被强制驱赶的命运。对于已经被强制迁出的公园周边的原住民而言，回到公园从事传统活动往往意味着承担与公园管理者发生冲突的危险。

黄石国家公园建立以来的实践表明，公园管理者所追求的是将国家公园建设成为无人居住的观光胜地。在这一目标的驱使下，原住民被迫通过土地转让将其世代生活的土地拱手让给公园管理机构，因而全部或者部分地丧失了其在这些土地上从事传统活动的权利。国家公园局则常常通过从原住民手中征收土地的方式，将原住民从国家公园内加以驱除，禁止原住民对国家公园土地和资源的利用，这一做法一直贯穿于整个20世纪的国家公园管理实践。^[14]甚至直到今天，美国政府仍然固执且有效地维持着其排他性的、单方面的国家公园管理方式，有时还通过采取政策，明确限制原住民为传统目的而利用这些公共土地和资源。(www.xing528.com)

当然，随着国家公园计划的实施和越来越多的国家公园的建立，为了缓和国家公园管理机构与原住民之间的紧张关系，目前，美国极少数的国家公园通过与原住民之间的相关协定，允许原住民为举行传统仪式的目的而利用公园土地和资源，或者承诺在公园管理中为原住民提供雇用的机会。但一般来讲，这些相关事项均是由公园管理机构单方面决定的，原住民在整个决策过程中没有任何实质意义上的发言权。

由此可见，在美国国家公园管理的角色分配中，公园管理机构居于绝对的核心地位，而原住民因为几乎没有任何一般意义上的针对国家公园管理进行决策甚至建议的权利，因此其地位是被极端边缘化的。虽然有关国家公园社区共管的研究将社区共管的目的描述为“双方共同协作以应对和解决那些对各自而言都至关重要的关键问题”，强调“共管并不追求原住民针对联邦政府的否决权，而是寻求在影响原住民权利和资源利用的事项的决策中终结联邦政府的单边主义”，并呼吁通过共管“建立一种有效的程序，以期能够以建设性的方式在共同参与的框架下吸收各方的政策经验和技术经验”，^[15]但是，从整个美国国家公园管理实践来看，研究者们设想的社区共管的价值和目标并未实现。实际上，通过比较可以发现，美国并不存在类似于加拿大那样的国家公园社区共管机制。因此，将美国国家公园管理中原住民的作用表述为一种初级层次的参与似乎更为贴切。