国家公园社区共管：利益衡平的优化方案

国家公园社区共管制度的表象背后隐藏了加拿大政府与原住民之间的利益冲突。一方面，加拿大政府基于“加拿大人民的利益、教育及享用”这一公益目的建立和管理国家公园，其以“信托人”身份对国家公园行使管理权力的正当性毋庸置疑。另一方面，在现有的法律和政策背景下，已经获得权利人地位的原住民坚持主张在建立国家公园的传统土地上行使各项权利。加拿大政府与原住民之间的权利对抗既孕育了现代意义上的国家公园社区共管制度，同时也为这一制度的有效运行提出了现实的考验。

国家公园管理中完全排除原住民的做法不仅被历史证明为失败之举，而且亦不能为现行的法律和现代国家公园管理理念所接受。作为一种制度性安排，国家公园社区共管在为加拿大政府和原住民双方提供合作平台的同时，也追求通过共管实现双方互利共赢的价值目标。因此，在具体的制度设计上，国家公园社区共管的内容必然反映共管双方的利益诉求。只不过，因为在几乎所有的国家公园社区共管中实际上都是单方向地对原住民一方施加限制或约束，而且，因为参与共管的原住民的私权利相对于加拿大政府的公权力而言居于绝对的劣势地位，因此就要求国家公园社区共管中利益衡平的天平有必要向原住民一侧适当倾斜。这一要求反映在加拿大当前社区共管实践中的是，无论是在平等协商型社区共管模式下还是在政府支配型社区共管模式下，具体的共管安排中均包含有相当部分的、有利于保证原住民利益的规定。

1.承认原住民的传统权利

在加拿大的国家公园社区共管实践中，无论在哪一种共管模式之下，原住民从事传统活动的权利都得到了承认。这不仅因为加拿大国内法为原住民传统权利的保护提供了坚实的法律基础，而且得益于加拿大政府基于多年的国家公园管理实践得出的以下经验：国家公园社区共管的有效性取决于原住民的权利是否得到有效承认和保护。

授权管理性共管模式，是基于土地权利请求的模式，让渡所有权的代价是换取补偿和对传统权利的承认。

（1）平等协商型共管模式下的原住民传统权利的承认

在瓜依哈纳斯国家公园的社区共管中，双方基于平等协商这一前提，承认原住民海达人在公园内从事一系列传统的文化活动和获取可再生资源的活动。这些活动包括：进入群岛并在群岛内通行；收集（gathering）传统的海达食物；药用或仪式目的的植物的采集；因传统仪式或艺术活动而对特定树木进行砍伐；陆生哺乳动物的猎捕及毛皮动物的诱捕；淡水、溯河产卵鱼类的捕捞；具有传统的、精神的、宗教意义的仪式的举行、教育和游行；寻求文化及精神的启示；为从事上述活动而利用避难所和设施。

在以瓜依哈纳斯为代表的平等协商型共管模式下，对原住民从事传统活动的任何限制只能根据共管委员会的决定来进行。而共管委员会能否最终通过上述类型的限制决定，根本上取决于代表不同利益的各方代表能否就此达成一致，全体一致的表决程序决定了，只要管理委员会中的原住民代表对限制措施持反对意见，那么以此类限制为内容的管理委员会决定的通过就难以期待。

（2）授权管理型共管模式下的原住民传统权利的承认

在以授权管理为特点的克卢恩国家公园管理实践中，原住民传统权利也得到了一定程度的认可和保护。例如，共管协定规定：原住民有权于一年内的任何季节，在国家公园内获取任何数量和种类的鱼类、野生动植物、可食用植物及菌类，以满足其自身及其家庭生活所需，原住民的上述权利是排他性的权利；在遵守克卢恩国家公园管理委员会所规定的条件的前提下，原住民可采用任何传统的方式或装备获取自然资源；为维持原住民相互分享的传统，原住民之间可赠与、交换、买卖为生存之需获取的可食用鱼类或野生动植物制品以及可食用植物和菌类，但此类活动不得带有商业目的；原住民获取自然资源的传统权利包括在育空地区获得和运输鱼类、野生动植物、可食用植物和菌类及其制品或者组成部分的权利；为行使获取自然资源的权利，原住民有权在一年内的任何季节采伐公园内的树木；原住民非因商业目的或者为行使获取自然资源权利而进入或利用国家公园，不得被征收任何使用费或者其他类似费用。(www.xing528.com)

克卢恩国家公园共管协定承认原住民各项传统权利的行使受到公园管理协定、公共健康及公共安全等限制，但是要求在施加此类限制前，政府应当征求原住民的意见，虽然并不以原住民的同意为通过此类限制的必要条件。

2.对原住民的财政和雇用支持

（1）平等协商型共管模式下对原住民的财政和雇用支持

《瓜依哈纳斯协定》规定，加拿大环境部长应在获得财政委员会核准之后，与经过授权的海达委员会代表签订财政支持协议（contribution agreement）。协议所涉支持总额应由双方协商确定，但应足以支付海达委员会参与群岛管理委员会所需的所有合理费用，其中包括群岛管理委员会的海达成员在其任期内从事群岛管理活动所需支付的所有费用。

根据《瓜依哈纳斯协定》，使群岛内的原住民海达人在群岛管理中获得加拿大公园管理局的雇佣机会是双方的共同目标之一。为实现这一目的，《瓜依哈纳斯协定》规定，加拿大政府将根据相关法律和可获得的岗位数量，为海达人提供必要的培训，以帮助其满足雇佣岗位所需的各种条件。对于加拿大公园管理局在群岛管理中所需岗位人员的选任，《瓜依哈纳斯协定》规定，将根据加拿大的现行法律，建立由相同人数的双方代表组成的选任委员会来确定岗位条件并评价候选人的任职资格，在此基础上向加拿大政府相关部门提出建议。

（2）授权管理型共管模式下对原住民的财政和雇用支持

在克卢恩国家公园管理中，加拿大政府应在咨询原住民后，制定有关原住民雇佣的程序和政策，以保证国家公园内公共服务岗位所雇佣原住民的比例至少相当于育空印第安人在原住民核心区的总人口中所占的比例。

在适当时间内，加拿大环境部长应在咨询后，准备一份影响与利益分配方案，方案内容包括：确定原住民因公园的开发和运营可获得的潜在的商业和雇用机会；确定原住民利用上述经济机会的战略；确定因公园的开发和长期运营给原住民带来的潜在的消极影响，以及缓解此种影响的战略。

对于公园内的商业骑马活动、商业狗拉雪橇活动等，原住民享有排他的优先经营权，对于环境部长向加拿大公园管理局在公园内利用驼兽之目的而提供的合同，原住民有优先缔结权。为保证原住民上述优先缔结权的行使，环境部长应通知原住民，说明相关合同的条款和条件，若30日内原住民没有接受合同的意思表示，则环境部长可以上述相同的方式向公众提供合同。若向公众提供的合同没有成功签订，则环境部长可根据以上程序再提供包括新的条款和条件的合同。此外，共管协定还就建设公园内游径和道路之目的而由环境部长提供的合同的缔结、环境部长签发的以国家公园为目的地的公共交通线路和机船旅行线路的经营许可和执照的获得，以及环境部长新签发的在公园内建设和经营零售店的许可和执照的获得，规定了原住民的优先权利，并就如何确保这些权利的实现规定了相应的程序。