国家公园社区共管模式优化措施

1.两种不同的社区共管模式

如前所述，在当前的实践中，加拿大原住民主要是通过与政府签订各种协定的方式来实现其被法律和政策所承认的传统权利。而正是这些协定，使得加拿大国家公园社区共管的法律机制得以建立。从微观层面来看，每一个单独的协定也就成为原住民与加拿大政府共同管理协定中涉及的在原住民土地之上所建立的国家公园的具体法律依据。

从法律后果来看，原住民是否在协定中让渡传统土地所有权直接影响了其在国家公园社区共管中的法律地位，因此也在实践中形成了不同类型的社区共管模式。

在以《瓜依哈纳斯协定》为代表的特殊协定中，因为原住民坚持主张对传统土地的所有权，所以协定并没有规定原住民传统土地所有权的让渡问题。相对于对传统土地之上的自然资源的利用权而言，传统土地所有权属于初始的、第一顺位的权利，对这一权利的坚持使原住民拥有了在传统土地管理中能够与加拿大政府平等对抗的重要武器，因此也确保了其在国家公园管理中与加拿大政府完全平等的法律地位。这也就决定了，在国家公园的管理活动中，加拿大政府只能采取与原住民平等协商的方式。本书将这种在双方平等协商的前提下实施的社区共管模式称为平等协商型共管模式。

与上述特殊协定不同的是，土地请求协定（无论是具体土地请求协定还是全面土地请求协定）最终均以原住民传统土地所有权的让渡为其重要内容之一。根据土地请求协定，原住民可在已经让渡了所有权的传统土地上行使狩猎、捕捞、采集等传统权利。但是，因为这些权利以附着于传统土地之上的自然资源为对象，因此相对于传统土地所有权的初始性、第一顺位的特征而言，其在权利性质上属于从属的、第二顺位的权利。相对而言，加拿大政府则通过土地请求协定取得了原住民传统土地的所有权，因而获得了初始的、第一顺位的权利。由此可见，由土地请求协定所实现的原住民传统土地所有权让渡导致了加拿大政府和原住民之间权利顺位的落差，这也使得在对建立于土地请求协定所涉土地上的国家公园进行管理时，加拿大政府和原住民具有不同的法律地位。具体而言，加拿大政府基于其初始的、第一顺位的土地所有权而在国家公园管理中处于支配地位，原住民则因其享有的从属的、第二顺位的自然资源利用权而处于国家公园管理中的从属地位。不同的法律地位和权利状态导致原住民只能在加拿大政府的授权之下部分地参加国家公园管理，而且有关国家公园管理的多数事项的最终决定权均掌握在加拿大政府手中。本书将这类国家公园社区共管模式称为政府支配型共管模式。

接下来，本书将分别援引瓜依哈纳斯国家公园（基于特殊协定建立）和克卢恩国家公园（基于土地请求协定建立）的实践，分析上述两种国家公园社区共管模式的运行机制和基本特征。

2.平等协商型共管模式——瓜依哈纳斯国家公园社区共管

（1）瓜依哈纳斯国家公园社区共管的建立

瓜依哈纳斯位于夏洛特皇后岛的南部，距离不列颠哥伦比亚省西北约80千米。瓜依哈纳斯由许多岛屿组成，包括莫尔斯比岛的大部分。原住民海达人已经在这里生活了约7 000年。瓜依哈纳斯的海达古村落以及超过600处的考古遗址，成为海达人历史上占有和利用该地区的有力证据。岛上弥漫着浓郁的海达文化气息，海达人的传说、歌曲、地名、语言等生动形象地反映了海达人的历史和生活方式，而岛上的自然资源则成为海达传统文化不可分割的一部分。

正是基于历史上的占有和资源利用的传统权利，海达人将群岛视为自己的土地，他们主张群岛的土地所有权，认为群岛应为海达人集体或者个人利益服务，并由海达人自治组织即海达委员会对群岛土地进行管理。而加拿大政府则视瓜依哈纳斯群岛为联邦土地，因此主张群岛受加拿大议会和不列颠哥伦比亚省的立法管辖。加拿大政府认为：根据《加拿大宪法》及1988年7月12日加拿大政府和不列颠哥伦比亚省之间的协议，加拿大应是瓜依哈纳斯群岛的所有人。

围绕群岛土地所有权产生的争议似一道鸿沟横亘于加拿大政府和原住民之间，成为长期以来围绕群岛及其资源利用所爆发的争端的原点和最终归结，同时也不可避免地为群岛自然资源的管理实践带来了现实中的诸多困境。

20世纪70年代，在经济利益的驱使下，加拿大政府制定了在瓜依哈纳斯的本拿比岛上扩大林木砍伐面积的计划。这一计划成为政府、采伐业者与原住民之间纠纷的导火索。为了防止岛上林木的过度砍伐，原住民海达人于1985年单方面指定瓜依哈纳斯的部分陆地和海洋区域为“海达遗产地”，以便对指定区域采取特殊的保护措施。在当时的国际国内环境下，有关原住民权利和环境保护的话题极易成为政治家和普通民众关注的焦点。因此，海达人指定“海达遗产地”的单方举措，在全国范围内引发了一场围绕土地权利、环境保护和资源管理的旷日持久的政治、法律争论。争论的结果是，1993年加拿大政府和海达委员会签订了《瓜依哈纳斯协定》（Gwaii Haanas/south Moresby Agreement），建立了瓜依哈纳斯国家公园保护区，在搁置瓜依哈纳斯土地所有权争议的前提下，建立了由联邦政府和原住民共同管理的国家公园管理模式。

（2）瓜依哈纳斯国家公园社区共管中的平等协商

原住民海达人对瓜依哈纳斯国家公园内土地的所有权主张为其平等地参加公园管理提供了法律基础。《瓜依哈纳斯协定》为原住民参加国家公园管理提供了具体的法律依据。在《瓜依哈纳斯协定》中，原住民在瓜依哈纳斯国家公园共同管理中的平等地位是通过共管机构的建立、共管机构的成员构成、共管机构的表决程序三个方面加以体现的。

①共管机构建立及其职责方面的平等协商。

首先，瓜依哈纳斯国家公园共管机构的建立以加拿大政府与原住民的平等协商为前提。在《瓜依哈纳斯协定》中，加拿大政府和原住民均主张对瓜依哈纳斯群岛的所有权，但是双方并无意通过该协定解决这一土地所有权争议。在承认围绕瓜依哈纳斯群岛土地所有权存在争议的前提下，双方一致认为，为保护群岛成为世界自然和文化宝藏之一，不仅需要长期的保护措施，而且应当适用最高的保护标准。为此，在不影响各自土地权属立场的前提下，双方同意在规划、经营和管理群岛方面进行合作。为了给双方的合作提供平台，《瓜依哈纳斯协定》规定建立群岛管理委员会。协定双方承诺，在包括国家公园在内的整个群岛的运营和管理方面，双方应通过群岛管理委员会进行合作。由此可见，与以往的国家公园管理实践不同，在瓜依哈纳斯国家公园管理中，公园管理机构的设定并非加拿大政府的单方决策，而是加拿大政府与原住民协商的结果，该结果通过《瓜依哈纳斯协定》条款的形式而被最终固定下来。

其次，瓜依哈纳斯国家公园共管机构的职责是在双方平等协商的基础上加以确定的。《瓜依哈纳斯协定》中明确规定了群岛管理委员会的职责。因为《瓜依哈纳斯协定》是双方基于平等协商原则而签订的共管协议，因此，可以认为，该协定中所有关于群岛委员会职责的规定都是加拿大政府与原住民平等协商的结果。

根据《瓜依哈纳斯协定》，群岛管理委员会的职责是审查和决定所有关于群岛规划、运行、管理的动议和事务。双方应秉承充分公开的精神，将影响群岛规划、运行和管理的任何程序、行动或计划提交群岛管理委员会。具体而言，《瓜依哈纳斯协定》明确规定了管理委员会的如下职责：在征询公众意见的前提下，完成《共同目标陈述与管理方案》，并在加拿大政府和原住民双方认为必要时对其进行修改；规定有关海达文化活动和传统可再生资源获取行为的事项；认定群岛内在精神和文化方面对于海达人而言具有特殊重要意义的地点，包括历史性居住地、墓葬地，并根据各地点的不同特性对其进行管理；在协定双方的其他部门或机构的行为或其授权行为将影响到群岛的规划、运营和管理时，与上述部门或机构进行协商交流。

最后，《瓜依哈纳斯协定》还规定，为群岛的保护和利用，群岛管理委员会可制定有关以下事项的指南及其适用条件，包括： 商业旅游的经营、调查或其他行为的许可或执照；渔民的进入和利用；制定年度工作计划，包括需要做的工作以及如何完成，双方关于群岛规划、运营和管理所需的人员、预算和支出；制定处理可能的紧急事态的程序，包括涉及公共安全和对自然资源与文化景观的威胁；在考虑双方对协定附件4所做承诺的前提下，制定相关方针以帮助海达人和海达组织充分利用伴随群岛规划、运营、管理产生的经济和雇佣机会；根据本协定，制定群岛管理委员会的运行程序和规则。

②共管机构成员构成上的双方平等。根据《瓜依哈纳斯协定》，作为瓜依哈纳斯国家公园共管机构的群岛管理委员会最初由4名成员构成，其中2名成员代表加拿大政府，另外2名成员代表原住民（海达委员会）。协定设想了群岛管理委员会共管事务变化的可能性，因此，在委员会成员构成上采取了开放性的规定模式。根据协定，群岛管理委员会可根据共管事务的需要对其成员人数进行适当增减，但是此种增减应当以双方的协商一致为前提，且最终必须保证委员会中的政府代表和原住民代表人数相同。

这一有关群岛管理委员会人数的开放性规定在2010年得到了具体适用。2010年5月，加拿大政府（由加拿大环境部长作为代表）与海达委员会签订了《瓜依哈纳斯国家海洋保护区与海达遗产地管理与区划临时方案》。这一协定扩大了群岛管理委员会的职责范围，使其包括了国家公园以外的瓜依哈纳斯海洋区域的规划、运营、管理和利用。为了适应群岛管理委员会新的管理职责的需要，协定双方增设了群岛管理委员会的成员名额，并对委员会的部分活动程序进行了修改。

一方面，在成员构成上，新的群岛管理委员会成员总数由最初的4名增加到6名，包括3名加拿大政府代表（分别来自公园管理局、加拿大渔业和海洋部）和3名海达委员会代表。加拿大政府和海达委员会均有权指定上述成员中的1名作为群岛管理委员会的主席。另一方面，在程序修改方面，为实现有效的权力制衡，协定双方同意：群岛管理委员会的所有会议应由以上2名主席共同召集和主持，会议记录也应由其共同署名；在2名主席协商一致的情况下，主席的职权可交由1人行使，并定期进行轮换。

③共管机构表决程序中的双方平等。

首先，群岛管理委员会任何与共管事务相关的决定的通过均应遵循双方协商一致的原则。根据《瓜依哈纳斯协定》，群岛管理委员会应努力以建设性和合作的方式审议任何有关国家公园管理的建议或动议，以期在加拿大政府和原住民的成员代表之间获得一致决定。只有通过这种方式获得的群岛管理委员会的决定，才能被提交给双方指定的代表、机构或部门，并因此被视为共管机构对加拿大政府和海达委员会就公园管理提出的建议。在通过该项决定的会议记录中，应当明确记录群岛管理委员会授权实施该决定所需采取的任何程序或步骤。在履行上述程序或步骤的过程中，若有任何一方提出要求，则群岛管理委员会应进一步就该事项进行讨论。若在任何一方均无反对的情况下完成上述程序或步骤，则该决定将被视为获得通过，并因此对双方产生约束力。(www.xing528.com)

其次，群岛管理委员会的争端解决程序遵循双方协商一致原则。根据《瓜依哈纳斯协定》，在群岛管理委员会的成员之间就共管事务中的某一事项存在明确的、最终的分歧的情况下，与此事项相关的任何决定及由此产生的任何行动将自动停止，而该事项则被提交给海达委员会和加拿大政府，以期双方能够本着善意原则就该事项达成一致。为取得一致，双方可寻求经其同意的、中立的第三方的帮助。为此而暂停的事项将被排除出群岛管理委员会的正常事务清单，直到所有成员就如何理解和处理该事项接到了来自加拿大政府和海达委员会的指示为止。任何此类争端及由此引发的公园共管事务的暂停，不得影响群岛管理委员会秉承善意审议其他建议和动议，并努力就此获得一致决定的义务和能力。

（3）瓜依哈纳斯国家公园社区共管的评价

与加拿大国内外的其他国家公园社区共管实践相比，瓜依哈纳斯国家公园社区共管的鲜明特征表现在：其是在搁置原住民传统土地所有权争议的前提下建立起来的一种制度性安排。正是因为原住民基于传统的占有和支配所提出的对公园内土地的所有权主张形成了足以对抗加拿大政府排他性管理的权原，因此使得原住民在共管协议中获得了与加拿大政府“平起平坐”的法律地位。作为社区共管机构的群岛管理委员会同时也是对国家公园所有管理事务负有最终职责的唯一机构，加拿大政府与原住民在协商一致的基础上形成有关瓜依哈纳斯国家公园管理的最终决定。在此过程中，加拿大政府的法律地位明确而又单纯：其与原住民一样仅仅是群岛管理委员会的组成部分，而不是凌驾于委员会之上的某种存在。因此，在这样的制度结构下，无论是原住民还是群岛管理委员会，相对于加拿大政府而言都是独立而不受支配的。

3.政府支配型共管模式——克卢恩国家公园社区共管

（1）克卢恩国家公园社区共管的建立

现代考古研究成果表明，早在远古时代，就已经有原住民生活在现今的克卢恩国家公园所在的土地之上。世代的繁衍生息使原住民适应并逐渐改变了这里的环境，获得了在这块土地上生存所必需的技能，并形成了独具特色的原住民文化。这些事实都为原住民此后主张该土地为其传统土地提供了证据支撑。

1943年，加拿大政府在上述原住民的土地上建立了野生动物保护区，禁止原住民在保护区内从事任何狩猎、采集、捕捞等传统的获取自然资源的活动。随着禁令的发布，原住民被迫离开了传统的生活区域，他们为生活所需而构建的各种生活设施也随之被拆除或者烧毁。随着1970年代加拿大原住民政策的重大转变，原住民的传统权利得到了加拿大政府的承认。在这样的社会背景下，1976年加拿大政府在该区域解除了对原住民传统狩猎活动的禁令，但是因为长期的排除政策所造成的心理冲击，许多原住民由于害怕受到报复而不敢回到上述区域行使其传统权利。直到1993年，该区域的部分原住民（Champagne and Aishihik First Nations）与加拿大政府达成了土地请求协定（Champagne and Aishihik First Nations Final Agreement），这一协定不仅正式承认了上述原住民在其传统土地上的传统权利，而且也为克卢恩国家公园的建立提供了具体的法律依据。2003年，该区域的另一部分原住民（Kluane First Nation）通过与加拿大政府之间的类似协定（Kluane First Nation Final Agreement），获得了与加拿大政府一道对克卢恩国家公园进行管理的部分权利，克卢恩国家公园社区共管机制由此得以正式建立。

（2）克卢恩国家公园社区共管中的政府支配

在宏观层面上，克卢恩国家公园的社区共管与瓜依哈纳斯国家公园社区共管具有相同的特征，如：因为国家公园是建立在原住民的传统土地之上，所以未经原住民的同意不得任意扩大或者缩小公园的规模；加拿大政府承认原住民在建立国家公园的传统土地之上的历史和文化，因此承认原住民享有对国家公园进行规划和管理的权利；承诺在对国家公园进行开发、运营和管理时为原住民提供经济和雇用等机会。但是，从微观层面来看，相对于瓜依哈纳斯国家公园社区共管中原住民与加拿大政府的平等协商而言，克卢恩国家公园的社区共管带有强烈的政府支配的色彩。

①加拿大政府对国家公园社区共管事务的最终决定权。在克卢恩国家公园社区共管中，加拿大政府对共管事务的最终决定权表现在以下两个方面。

首先，加拿大政府就公园的管理事项接受共管机构的建议并作出决定。

在土地请求协定中，原住民与加拿大政府同意建立克卢恩国家公园管理委员会（The Kluane National Park Management Board）作为克卢恩国家公园的共管机构。根据协定，公园管理委员会由6名成员构成（原住民代表4名，包括Kluane First Nation代表2名，Champagne and Aishihik First Nations代表2名；加拿大政府代表2名），其管理职责及于公园的全部范围。

协定规定，公园管理委员会应就克卢恩国家公园的以下管理事项向加拿大政府提出建议，包括：原住民为行使其获取公园内自然资源的传统权利而进入公园的路径、方式和方法；原住民在公园内所能获取的自然资源的限制（如允许的获取量）以及可进入公园获取自然资源的季节；原住民在公园内获取自然资源的位置和方法；有关公园内原住民遗产资源的管理；指定公园内的某些区域（除了Slims River南岸以外）为原住民不得行使其传统的获取自然资源之权利的区域，或者对上述指定区域进行更改；对已经指定的Slims River南岸的非获取区域进行变更；关于公园管理方案的修订；加拿大联邦政府部长转交给公园管理委员会的、与公园的开发或管理相关的事项；有关公园范围调整的提议；与其他机构协商管理跨国家公园界限的鱼类和野生动植物资源；与公园相关的既存的或新的立法提议；在公园的自然资源和文化资源管理中能够使原住民传统与现代科学知识相结合的方式方法。

协定要求，公园管理委员会的上述所有建议必须严格保密，除非联邦政府的相关部长作出了无须保密的指示，或者所涉建议已经履行完毕协定规定的全部程序或已经超过了协定规定的处理期限。

协定规定了加拿大政府处理公园管理委员会建议的相关程序。具体而言，联邦政府相关部长在收到公园管理委员会建议的60天内可作出接受、驳回或者改变该建议的决定。在驳回或者改变公园管理委员会建议的情况下，相关部长应将此项驳回或者改变决定通知委员会并附带书面理由。在作出上述决定的过程中，相关部长可考虑委员会在提出建议时没有考虑的、与公共利益相关的信息和事项。相关部长有权将做出决定的时间延长30天。公园管理委员会应在收到相关部长的驳回或者改变决定后的30天内向后者提出对该相关事项的最终建议（final recommendation）并附带书面理由，除非相关部长允许延长提交最终建议的期限。在收到委员会最终建议的45天内，相关部长可作出接受、驳回或者改变该最终建议的决定并将决定结果通知委员会。相关部长的最终决定具有执行效力，若公园管理委员会未能履行该决定，则相关部长可在对委员会作出通知后自行履行该决定。

其次，加拿大政府对原住民某些具体权利的行使享有最终决定权。

例如，协定规定，为了确保原住民能够有效行使其在国家公园内获取自然资源的传统权利，原住民可在遵守本协定所规定条件的前提下，在国家公园内新建、扩建仅为行使其获取自然资源权利所必需的木屋、帐篷、储藏间及小径。协定明确了原住民申请在公园内新建、扩建木屋所应履行的程序，即原住民应向公园管理委员会提出申请，由委员会审查该申请并判断以下条件是否得到满足：拟建木屋的位置是否符合公园管理方案的要求；拟建木屋是否为原住民行使协定所规定的获取自然资源的权利所必须。审查结束后，公园管理委员会应根据协定规定的具体程序向加拿大政府相关部长提出建议，由后者最终决定是否批准原住民的拟建申请。

再如，协定不仅规定了原住民为出售毛皮之目的而在国家公园内诱捕毛皮动物的权利，而且将这一权利规定为原住民的排他性权利。根据协定，公园管理委员会应依据相关程序就原住民上述权利行使的相关事项向加拿大政府相关部长提出建议，具体包括：国家公园内原住民可行使其猎捕权利的区域；原住民可行使猎捕权利的季节、可猎捕之毛皮动物的数量以及与此相关的可能事项。在猎捕方法上，原则上原住民可采用传统方法在国家公园内行使其猎捕毛皮动物的排他性权利，但如果政府部长在公园管理委员会的建议之下认为此种方法过于残忍，则这一方法的采用就是被禁止的。

②原住民对国家公园管理事务的部分参与。如前所述，克卢恩国家公园的所有管理事务由包括4名原住民代表在内的公园管理委员会负责。但是，这并不意味着原住民代表可参与所有的国家公园管理事务的审议。因为根据协定的规定，当公园管理委员会的审议事项涉及某些特定的内容时，原住民代表是无权参与其中的。换句话说，在此情况下的审议只能由公园管理委员会中的加拿大政府代表单独实施。这些事项包括：为在公园内行使获取资源权利而进入公园的路径、方式方法；原住民在公园内获取自然资源的限制和季节；原住民在公园内获取自然资源的位置和方法；有关公园内遗产资源的管理；指定或修改公园内的非获取区域。

（3）克卢恩国家公园社区共管的评价

在克卢恩国家公园社区共管机制下，无论是在公园宏观事务的管理方面，还是关于原住民某些具体权利的行使，加拿大政府均握有最终的决定权。在这样的制度下，公园管理委员会中表决权占优势的事实对于原住民参与公园管理而言并无太多实质上的意义。因为即便某项与公园管理有关的、反映原住民切身利益的提案在公园管理委员会获得了通过，但由于公园管理委员会所具有的“建议者”的地位，使得其决定本身无法获得自动执行的效力。加拿大政府对公园管理事务的最终决定权使反映原住民利益诉求的公园管理委员会建议能否获得执行的效力完全取决于原住民无法左右的政治裁量。

另一方面，虽然包括原住民代表在内的公园管理委员会的职责涉及公园管理的所有事项，但是在现有的制度设计切断了原住民就某些管理事项表达其利益诉求的有效通道的情况下，并非在公园管理的所有领域均能听到原住民的声音。在行使某些对其传统文化的延续而言至关重要的权利时，原住民只能被动地接受加拿大政府的单方决定。

上述分析表明，在克卢恩国家公园的社区共管中，加拿大政府与公园管理委员会——进而言之即加拿大政府与原住民——之间形成的是一种垂直的、领导与被领导的权力关系。相对于加拿大政府的支配地位而言，在克卢恩国家公园的社区共管中，原住民毫无疑问地处于一种被支配的地位。