国家公园建立与管理实践中的社区共管经验

如果说以追求经济利益为指导的加拿大国家公园理念随着《国家公园法》的通过及修改而得以转变的话，那么国家公园建立与管理的早期实践中原住民权利保护的缺失则因为其后社区共管制度的引入而得以弥补。

1.社区共管的含义

在加拿大，社区共管又被称为社区管理（community-based management）或社区资源管理（community-based resource management）。关于社区共管的含义，理论界和实务界存在着不同的理解，如社区共管是“政府和当地资源利用者之间的权利与责任的分担”；社区共管是 “原住民与联邦政府之间有关保护区管理责任和权利的分担”。^[5]在当前有关社区共管含义的各种界定中，加拿大原住民事务皇家委员会（Royal Commission on Aboriginal Peoples）的阐述被认为是最权威的表述。该委员会认为，所谓社区共管是指：政府与原住民或其他主体以正式协议的方式来明确各自的权利和义务，以此对特定区域内的自然资源进行管理的一种制度性安排。

有关国家公园社区共管的实践印证了上述社区共管含义的理论，同时也进一步丰富了其内涵。从这些理论和实践当中，可以总结出加拿大国家公园社区共管所具有的基本特征。首先，社区共管的对象是国家公园的土地或国家公园范围内的自然资源，或者二者兼有之。其次，社区共管的主体，即共管的参与方是加拿大政府和原住民。最后，社区共管的效力以共管主体之间的正式协议为依据，共管主体根据协议中所明确规定的各自的权利和义务执行共管事务。

2.社区共管的登场及其社会背景

从发展的观点来看，社区共管是与国家公园管理有关的社会环境和社会背景发展到一定阶段的产物。一般认为，加拿大原住民权利意识的觉醒及与之相伴随的权利主张的出现是国家公园社区共管得以产生的社会基础。(www.xing528.com)

从班夫国家公园的建立到整个1950年代，国家公园建立和管理中的加拿大政府与原住民之间形成了一种前者占绝对支配地位的权利构造模式。在这种权利构造之下，原住民对于被剥夺的传统土地权利和自然资源利用权利采取了虽不情愿但不得不接受的消极立场。因为原住民在国家公园的建立和管理中没有获得任何意思表达和利益陈述的机会，因此，早期的国家公园实践中很难听到原住民反对的声音，当然，原住民反抗的行动也尚未形成显在化、规模化的特征。

到了1960年代，在原住民权利保护国际国内浪潮的持续催化下，加拿大原住民的权利保护意识逐渐增强，越来越多的原住民提出对世代生活的传统土地（traditional territory）及其自然资源的权利主张，由此使得国家公园实践中联邦政府与原住民之间的、单边支配的传统权利构造模式逐渐瓦解。在国家公园相关事务中，加拿大政府转为不得不听取原住民的意见，并逐渐倾向于采取与原住民进行协商的立场。

实践证明，自1960年代以来，加拿大建立新的国家公园的计划开始受到原住民的强烈挑战。例如，当联邦政府提出在加拿大北部建立克卢恩、纳汉尼、奥尤伊图克三座国家公园的方案时，遭到了包括因纽特人在内的原住民的强烈反对。因为，历史经验使这些原住民清醒地认识到，随着新的国家公园的建立，他们将不得不离开世代生活的土地，丧失在这些土地上获取赖以生存的物质资源的权利。^[6]到了1970年代末，随着加拿大国内有关原住民的法律和政策正式承认原住民的传统权利，越来越多的原住民组织开始通过土地请求（land claims）的方式主张在拟建立国家公园的土地上维持传统生活方式的权利。正是在这样的社会背景下，催生了有关在政府与原住民之间建立伙伴关系而对国家公园内的土地和自然资源进行管理的探讨。

尽管如此，关于国家公园社区共管的真正实践却是进入1990年代之后才出现的。^[7]经过1960年代以来的几十年的实践，加拿大国内关于原住民权利的政治和法律环境发生了重大改变，并直接导致在国家公园的建立与管理中，联邦政府丧失一家独大、独断专行的绝对支配地位，转向在原住民居住地的国家公园管理中采用共管安排。^[8]由此可见，正是原住民不断增强的权利意识以及与之相伴随的权利主张，为国家公园管理政策、法律的不断演变以及社区共管的登场提供了现实的社会土壤。

时至今日，社区共管已成为加拿大国家公园管理中广泛采用的管理模式。在加拿大国家公园体系内，有超过50%的国家公园土地是在原住民的支持下获得保护的。当前，加拿大公园管理局已经与超过130个原住民组织保持着良好的合作关系。在公园管理局管辖的公园范围内，通过与原住民签订正式的协定来进行共同管理的区域占到68%。^[9]这些数据在一方面充分证明，原住民已经成为加拿大国家公园管理中不可忽视的支配性的力量；另一方面也使得加拿大政府越来越意识到原住民的参与对于国家公园管理的重要性。特别是，当原住民的传统土地被纳入国家公园范围内的情况下，原住民便成为公园管理中最值得关注的群体，如何通过社区共管协议有效平衡公园管理方与原住民的不同利益诉求便也成为整个公园管理中的重要课题。