补偿实践是否关注原住民群体的需求与权益？

根据《国务院关于生态补偿机制建设工作情况的报告》，我国初步形成的生态补偿制度框架主要有：中央森林生态效益补偿基金制度、草原生态补偿制度、水资源和水土保持生态补偿机制、矿山环境治理和生态恢复责任制度以及重点生态功能区转移支付制度。分析这些生态补偿制度可以发现：不同的生态环境类型补偿的对象和方式存在着不同。

1.中央森林生态效益补偿基金制度

按照《中央财政林业补助资金管理办法》第三章森林生态效益补偿的规定，国家对公益林的补偿分为国有与集体和个人两类标准。国有公益林补偿标准较低为每亩5元，集体和个人所有的国家级公益林为每亩15元。在补偿标准中，除管护国家级公益林的劳务补助等支出外，相对于国有公益林补偿，集体和个人尚有经济补偿支出。虽该规定对经济补偿的性质未进行明确界定，但显然不同于劳务补助。劳务补助是付出相应劳动的对应性报酬，是先有管护公益林的劳动后有补助。按照该办法，劳务补助支出并不是固定不变的，国有单位、集体和个人应与林业主管部门签订管护合同，并根据合同履行情况领取森林生态效益补偿。而经济补偿不同，其应该是对集体和个人所有的公益林的使用权限制所给予的补偿。从法律性质分析，国有公益林由国家所有，国有林场、苗圃、自然保护区、森工企业等国有单位仅仅是代表国家对公益林进行管护，国家仅对其劳务支出进行补助，而没有经济补偿。从行政法的损失补偿角度分析，无论是针对国有单位还是集体和个人，劳务补助支出不应属于损失补偿而更倾向于以民商合同为基础的劳务报酬。只不过，由于国家财政所限，劳务补助可能低于市场上的劳务价值。

2.草原生态补偿制度

根据国务院常务会议决定，自2011年，我国在主要草原牧区建立草原生态保护补助奖励机制。该机制包含四个方面的内容：禁牧补助、草畜平衡奖励、生产性补贴政策以及加大教育和培训力度促进就业转移。为了保护草原，国家对部分恶化、退化草原实施禁牧补助，补助标准为每亩6元。尽管牧民可能对草原的恶化、退化负有责任，但政府的禁牧决定剥夺了牧民对草原的主要使用权利，而草原的传统使用方式就是放牧。甚至，放牧是牧民赖以生存的基本生产手段。按照《草原法》的相关规定，集体所有或国家所有但依法确定为集体经济组织使用的草原，牧民享有承包经营权。承包经营权是一种物权，按照《物权法》第一百二十五条规定，权利人对承包草地享有占有、使用和收益的权利，有权从事畜牧业等农业生产。因此，禁牧对牧民的限制最为严厉，其程度仅次于征收。中央财政对禁牧的补助实质上是国家对牧民财产权限制的一种损失补偿。

为了防止过度放牧，减少草原压力，国家在核定合理载畜量的基础上，实施草畜平衡奖励，对未超载放牧的牧民给予1.5元的奖励。^[57]按照《草原法》及《物权法》的规定，牧民对承包草地享有使用和收益权。原则上，牧民对放牧的牲畜的种类和数量是有自主决定权的。在市场机制下，过度或超载放牧不仅会对承包草地造成损害，同时也会影响牲畜生长，最终减少收益。虽然在短期内，牧民可能会片面追求牲畜数量，但在承包草地期限长达三十年甚至更长时，按照成本效益分析，牧民是会根据草地承载力适度增减牲畜数量的。然而，《草原法》规定草原承包经营者不得超过草原行政主管部门核定的载畜量，虽然具有一定的科学依据，但可能对牧民的自主经营权形成了限制。然而，该限制是在科学核算基础上的合理限制，意在防止牧民的短视行为，对牧民的承包经营权影响并不大。从法律性质分析，该限制应属对牧民承包经营权的社会义务性规定，不予补偿。国家以奖励的形式引导牧民进行合理放牧，属于正向激励的萝卜政策。但对违反草畜平衡制度的规定，牲畜饲养量超过县级以上地方人民政府草原行政主管部门核定的草原载畜量标准的纠正或者处罚措施，由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定。这属于负向惩罚的大棒政策。目前，我国草畜平衡制度的实施主要为正向激励的奖励政策。然而，奖励虽与损失补偿的性质不同，但在实践中奖励意在促进牧民的合作，故将其理解为便宜性补偿也未尝不可。

为了支持牧民的畜牧业生产，国家实施生产性补贴政策，对牧区畜牧良种、牧草良种及牧民生产资料进行补贴。补贴是国家为了实现特定的公共利益目的，给私人发放财产性资助的行为。^[58]国家的生产性补贴是一种亏损性补贴，是不要求领受人返还的金钱给付。牧民接受相应的补贴，无须相应的对价给付。然而，损失补偿是以限制造成的损失为代价构成特别牺牲而予以公平补偿或以利益衡平为基础提供便宜性给付补偿。显然，生产性补贴与损失补偿不同，前者无须对价而后者以限制造成损失为前提。尽管生产性补贴与前述禁牧补助均使牧民获得了利益，但两者的目的并不相同。生产性补贴意在支持畜牧业生产并非限制，而禁牧补助意在通过补助禁止牧民的放牧，最终通过限制特定草地的畜牧业生产以保护草原。

为了促进牧民转移就业，国家加大对牧区教育发展和牧民培训的支持力度。该项政策同样需要国家的财政支持，但支付形式有所不同。为了保护草原，国家实施的禁牧、休牧、轮牧政策对牧民的承包经营权造成了严重限制。为此，国家除了对牧民以直接给付金钱形式进行“输血式”补偿外，还积极推行教育、培训等“造血式”补偿。国家对牧区教育发展和牧民培训的支持，意在提高牧民适应社会的能力，转变过度依靠传统放牧形式的生产方式，实现转移就业。因此，该支持政策应属损失补偿的一种给付形式。

3.水资源和水土保持生态补偿机制

根据《水法》《水污染防治法》《水土保持法》等相关规定，国务院及相关部委与省级地方政府已在有序探索构建水资源和水土保持生态补偿机制。

就目前我国的水环境管理实践，水资源生态补偿可分为两部分：一是根据《水法》《取水许可和水资源费征收管理条例》，围绕县级以上人民政府水行政主管部门收取的水资源费，而构建的征收、使用和监督管理等相关制度。二是根据《水污染防治法》，国务院相关部委与省级地方政府尝试构建的流域水环境生态补偿。

根据《水法》，按照使用者付费原则，取用水资源的单位和个人，除例外规定外，均应缴纳水资源费。然而，水资源费的征收仅解决了资金来源问题。对于水资源的生态补偿来说，尚有重要的资金去向环节，即水资源费的使用问题。根据《取水许可和水资源费征收管理条例》第三十六条规定，征收的水资源费主要用于水资源的节约、保护和管理，也可以用于水资源的合理开发。显然，水资源费的补偿对象就是水资源。管理、保护、节约和合理开发，均是相关主体针对水资源而实施的行为。从法律关系的要素分析，水资源与行为均为客体。那么，围绕水资源费而构建的生态补偿法律关系的主体是谁？主体可分为给付主体与受偿主体。根据《取水许可和水资源费征收管理条例》，给付主体是取水单位和个人。然而，受偿主体的范围可能存有争议。国家作为水资源的所有权人，毫无疑问是受偿主体。国家无论是以所有权人的身份还是基于委托管理的理论假设而作为全民的代表身份，均有正当理由接受使用者对水资源的补偿。但同样对水资源进行保护、节约和合理开发的其他单位和个人是否为受偿主体？为此，有必要对该生态补偿的法律性质分阶段进行剖析。(www.xing528.com)

围绕水资源费而构建的生态补偿法律关系可分为征收和使用两个阶段。在水资源费征收阶段，法律关系的主体为取水单位、个人与国家（中央与地方政府）；客体为金钱与水资源；内容为取水单位、个人负有缴纳水资源费的义务和享有使用相应水资源的权利，国家享有收取水资源费的权力但同时负有按照法律法规规定使用水资源费的责任与义务。在该法律关系中，国家作为所有权人或全民代表有责任将收取的水资源费专款专用，致力于水的管理、保护、节约和合理开发。这就进入生态补偿法律关系中的水资源费使用阶段。该阶段是水资源费征收阶段的延续，是国家对水资源费征收法律关系中义务的履行。在该阶段，法律关系的主体为承揽水利工程或水保护、节约的单位、个人与国家（中央与地方政府）；客体为金钱与水资源保护、管理、节约与合理开发行为。国家对水资源费的分配使用有两种方式：一种是县级以上水行政部门的管理、保护费用支出；另一种是以招投标等方式所实施的水资源保护、节约与开发支出。对于前者，国家负有水资源保护、管理的权利和义务；对于后者，水行政部门对水资源费的分配使用是给付行政，应遵循平等权原则，促使国家行政机关的“裁量自制”，^[59]并受到国家财政预算的限制。借鉴德国的两阶段理论，水行政部门实施水资源保护、节约与开发等项目的行政决定，是行政行为，为了保障公平减少寻租行为应受到《预算法》《招投标法》等公法以及平等权原则的约束。对于中标单位的承揽合同，则受到私法约束，按照中标约定规范双方权利义务。一般来说，水行政部门应按约定拨付资金而承揽单位有义务按要求实施水资源保护、节约与开发项目。由此，在该阶段，除水行政部门自我的管理、保护费用支出外，实施水资源保护、节约与开发项目的单位、个人是基于营利目的，其本身并未因国家限制而利益受损，不应是生态补偿法律关系中的受偿主体。

根据《水污染防治法》第七条规定，财政部、环保部以及河南省、江西省等省级人民政府开始逐步探索建构跨省及省内水环境生态补偿制度。2011年，财政部、环保部与浙江、安徽两省共筹资5亿设立新安江水环境补偿基金，首度启动跨省流域生态补偿机制试点工作。以水质标准为依据，若安徽优于基本标准，浙江补偿安徽，否则相反。^[60]在该试点中，浙江补偿安徽，还是安徽补偿浙江并不确定，但生态补偿的主体均为地方政府，并不直接针对新安江上游养殖业受到限制（如网箱退养）的沿岸渔民。2010年，河南省政府制定《河南省水环境生态补偿暂行办法》，根据各考核监测断面水质质量，对有关省辖市进行生态补偿和奖励。在此，水环境生态补偿的主体为各省辖市人民政府，并未涉及沿岸村民的补偿。2015年，江西省政府制定了《江西省流域生态补偿办法（试行）》，规定从2016年起，筹集流域生态补偿资金，以省对县（市、区）行政区划单位为计算、考核和分配转移支付资金的对象。因此，该水环境生态补偿的受偿主体为县级人民政府。但分配到各县（市、区）的流域生态补偿资金，县级政府可统筹安排进行再分配，主要用于生态保护、水环境治理、森林质量提升、水资源节约保护和与生态文明建设相关的民生工程等。由于民生工程可能惠及河流沿岸村民或居民的医疗保障、教育及农村基础设施的建设等，为此，该水环境生态补偿的受偿主体也可能指向原住村民。

根据《中华人民共和国水土保持法》的规定，为了加强江河源头区、饮用水水源保护区和水源涵养区水土流失的预防和治理工作，财政部、国家发展改革委、水利部、中国人民银行联合制定了《水土保持补偿费征收使用管理办法》。按照该办法，县级以上水行政主管部门负责征收水土保持补偿费，并按比例分别上缴中央和地方国库。水土保持补偿费的资金支出严格遵守财政国库管理制度有关规定，专项用于水土流失预防和治理，主要用于被损坏水土保持设施和地貌植被恢复治理工程的建设。从法律关系的要素分析，水土保持生态补偿的给付主体为应缴纳水土保持费的单位、个人，而受偿主体应为国家（中央和地方政府）。至于承揽被损坏水土保持设施和地貌植被恢复治理工程建设项目的单位、个人，可参照围绕水资源费而构建的生态补偿法律关系的两阶段分析，不应认定为水土保持生态补偿法律关系中的受偿主体。

综上分析，水资源与水土保持生态补偿法律关系的受偿主体主要为国家或地方各级政府。其中，意在提高流域水环境质量、保护饮用水水源、防治水土流失的行政管制措施，由于可能对河流沿岸村民或渔民、饮用水水源保护区及水土保持区原住民等的承包经营权、发展权等权利产生限制，如网箱退养、一级保护区禁止种植、放养牲畜以及限制或者禁止可能造成水土流失的生产建设活动等，因此，可能会涉及原住民的损失补偿问题。在实践中，尽管江西省分配到各县（市、区）的流域生态补偿资金可能惠及原住村民，但这显然不够。我们可以借鉴德国及我国台湾地区有关水土保持区、水源保护区的补偿制度，如我国台湾地区《水土保持法》第二十一条规定，保护带内之土地，未经征收或收回者，管理机关得限制或禁止其使用收益，或指定其经营及保护之方法。保护带之私有土地所有人或地上物所有人之损失得请求补偿金。《自来水法》第十二条之二规定，因水质水量保护区之划设，土地受限制使用之土地所有权人或相关权利人应视土地使用现况、使用面积及受限制程度发给补偿金，并缔结行政契约。^[61]为此，在利益衡平的基础上，我国应促进合作博弈，给予便宜性补偿，以便保障原住民的合法权益，并利于政策推行贯彻。

4.矿山环境治理和生态恢复责任制度

我国矿山环境治理和生态恢复，按照矿山环境问题产生的时间，可分别由中央财政专项资金、地方政府财政、企业保证金等承担。根据《矿山地质环境恢复治理专项资金管理办法》，在计划经济时期形成的或责任人已经灭失的矿山地质环境破坏，由中央财政安排专项资金进行恢复治理。而中央财政安排的专项资金来源于中央分成（收取）的矿产资源补偿费、探矿权采矿权使用费和探矿权采矿权价款收入。由此形成的矿山生态补偿法律关系中，受偿主体只能是作为矿产资源所有权人或全民利益代表的国家。同样，承揽矿山环境治理和生态恢复项目的单位、个人不应属于受补偿的权利主体。根据《关于逐步建立矿山环境治理和生态恢复责任机制的指导意见》，从2006年起，矿山企业须按规定预提保证金，专项用于矿山环境治理和生态恢复。对于企业提取的保证金，各级政府相关部门具有监管职能，保证专款专用，但不能越俎代庖，直接支配使用保证金。而且，保证金列入企业成本。因此，在此制度设计中，企业进行矿山环境治理和生态恢复，是其应尽的义务和责任，或者说就是企业生产经营的环节之一。政府的监管并不能改变企业承担矿山环境治理和生态恢复责任的法律性质。企业治理矿山环境所形成的法律关系中无明确的受偿主体。对于在2006年前就已形成的矿山环境问题，按企业和政府共同负担的原则进行治理恢复。在此，如果政府使用地方分成（收取）的矿产资源补偿费作为专项治理资金，则可以将地方政府视为受偿主体。但企业应排除在外。

5.重点生态功能区转移支付制度

根据国务院颁布的《全国主体功能区规划》，为了推动地方政府加强生态环境保护和改善民生，财政部特制定《国家重点生态功能区转移支付办法》。按照该办法，中央财政对限制开发的重点生态功能区以及包括国家级自然保护区在内的禁止开发区域给予补助。该补助是重点生态功能区生态补偿制度的重要资金来源。中央对省级及市县级的财政转移支付是内部行政行为，对外间接发生法律效果，即只有通过接受转移支付的市县级政府对该补助资金的使用才会产生外部效力。重点生态功能区生态补偿的外部效果主要体现在补助资金的使用环节。地方政府对资金的使用有两个去向：一是环境保护和治理；二是基本公共服务等民生领域。对于环境保护和治理的资金使用，地方政府则可能会以各种与环境保护和治理相关的项目形式支出。此时，地方政府与承揽项目的单位、个人之间形成的法律关系，可借鉴德国的两阶段理论进行分析，但承揽项目的单位、个人不应是重点生态功能区生态补偿法律关系中的受偿主体。至于基本公共服务等民生领域的资金使用，按照财政部的考核评估事项，地方政府应主要用于学龄儿童入学、每万人口医院（卫生院）床位建设、新型农村合作医疗保险、城镇居民基本医疗保险等。这些社会福利事业的推行，受益者为当地原村民或居民。虽然该部分补助资金没有具体分配给每个原住民，但原住民整体确实享受到了利益。然而，重点生态功能区的原住民，尤其是长期居住于国家级自然保护区的村民，会由于国家限制或禁止开发政策而遭受一定的发展利益损失。为此，地方政府对公共服务领域的支出可以认定为国家对原住民的便宜性补偿，受偿主体为原住村民和居民。

6.小结

综合分析我国初步形成的生态补偿制度，生态补偿的直接受益对象为生态环境和原住民。地方政府给予原住民补偿的正当原因是原住民的承包经营权、财产权或发展权等受到限制甚至禁止，而原住民权利受到限制的正当原因是生态环境的保护。因此，生态补偿的最终受益对象为生态环境。也许，生态补偿中的“生态”二字就点出了该制度的目的指向。正因如此，有关生态补偿的制度设计对原住民的补偿尚存在诸多有待改进之处。在实践中，虽然森林生态效益补偿与草原生态补偿的制度设计较为凸显了对原住民的损失补偿，但是在水资源与水土保持生态补偿机制中却很大程度上缺失了对利益受损较为严重的原住民进行补偿的制度设计。另外，以公共服务等民生支出形式对原住民进行补偿不应代替对原住民的具体到个人的直接补偿。从形成的法律关系要素分析，接受中央财政转移支付的地方政府与原住民之间形成了损失补偿法律关系，受偿主体是原住民。至于补偿的方式可以是金钱、医疗教育等社会保障性福利支出、培训等“输血式”与“造血式”补偿。然而，地方政府与生态环境之间的法律关系相对复杂。生态环境是客体，地方政府受财政预算约束预先确定有关生态环境保护的项目，并与具体项目承揽者建立兼具公法与私法性质的法律关系。但项目承揽者是否承揽主要基于经济利益考虑，不应是政府给予合理补偿的主体。